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Le logement social en Europe ; Dans le passé et vers quel avenir ?

Publié par , le 11 septembre 2009.

La réflexion sur le logement ouvrier puis sur le logement social est d’emblée européenne, comme en témoignent les congrès internationaux dans la première moitié du XXe siècle. Après 1945, alors que l’idée de droit au logement émerge, on tend à loger le plus grand nombre dans des immeubles collectifs ; mais peu à peu l’effet de ségrégation se constate dans toute l’Europe. D’où des tentatives pour réaliser des programmes de développement social. La prise en compte par une coordination européenne de la nécessité du logement social comme service public annonce (peut-être) un renouveau de celui-ci.





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par Anne Querrien*

Les pays d’Europe ont vécu depuis un siècle des évolutions proches et des difficultés comparables concernant le logement collectif social, aucun n’ayant réussi à enrayer les phénomènes de dévalorisation et de ségrégation. Une coordination s’est créée récemment à Bruxelles qui vise à faire du logement social un service d’intérêt public. Un renouveau est-il possible ?

C’est autour de 1850 qu’a commencé de se poser publiquement la question du logement [1]. Dans les grandes villes industrielles où les travailleurs affluent des campagnes environnantes, mais aussi d’autres régions, voire d’autres pays, ils ne trouvent à se loger que dans les pièces inutilisées que veulent bien leur louer les propriétaires locaux. Plus la pression de nouveaux arrivants augmente, et plus sont mises en location des pièces démunies de tout confort, plus les nouveaux habitants sont entassés, pendant que les loyers s’élèvent. Les travailleurs se retournent alors vers les entrepreneurs pour faire augmenter les salaires. Certains chefs d’entreprise érigent pour leurs travailleurs méritants des bâtiments modèles, et commencent à réfléchir, avec les médecins et autres observateurs sociaux, sur les normes de surface et sur le nombre de pièces qu’il faudrait donner au logement ouvrier. Quelques réalisations philanthropiques voient le jour ; on voit ainsi des prototypes d’habitat ouvrier à l’exposition universelle de 1861. Cinq pays sont impliqués dans cette réflexion collective : la Grande- Bretagne, la France, l’Allemagne, la Belgique et les Pays-Bas. Pour les philanthropes il s’agit de créer un nouveau genre d’habitat villageois, de fixer les bons travailleurs grâce à l’accession à la propriété, de les discipliner grâce au jardinage. Des villages ouvriers, en nombre dérisoire, sont créés dans toute l’Europe, y compris en Italie et en Espagne.

Une réflexion d’emblée européenne

C’est à partir de 1880 que, dans les pays les plus industrialisés, les statistiques nationales naissantes démontrent le lien entre certaines maladies – comme la tuberculose – et les mauvaises conditions de logement. On découvre que la vie dans des locaux sans soleil aggrave les risques de mortalité. La première proposition des élites est celle d’une vie dans des cités-jardins ; le retour à la campagne est censé garantir contre la morbidité urbaine, contre l’agitation socialiste et contre l’avidité des industriels les plus concurrentiels. La cité-jardin devient le modèle de logement du mouvement des Habitations à bon marché, que dirigent des industriels réformateurs, des médecins et des hygiénistes. Un Congrès international des Habitations à bon marché est organisé en 1889 à Paris. Les différents pays européens se dotent d’une loi sur les Habitations à bon marché qui prévoit l’aide de l’État, mais une initiative décentralisée de sociétés sans but lucratif ou des communes pour la construction. En Grande-Bretagne où l’industrialisation est la plus avancée, les municipalités se lancent à fond dans la création de maisons à bon marché pour les travailleurs salariés : les salaires ont fortement augmenté depuis 1850, le coût de la vie a diminué, les salariés disposent d’une épargne et peuvent acheter leur logement. En 1905, une exposition de cottages municipaux est organisée à Londres.
Dans les autres pays le mouvement se développe plus lentement ; en France les institutions du logement social se mettent en place avec la loi Siegfried de 1898 et la loi Bonnevay de 1912. Il est prévu de financer le logement à bon marché grâce aux dépôts faits dans les Caisses d’Épargne. Il y a quelques réalisations, comme dans les autres pays européens, mais rien de significatif avant l’entre-deux-guerres. On voit déjà se dessiner des contextes différenciés suivant les pays. Mais le mouvement de réflexion sur l’habitat à bon marché est d’emblée européen, voire mondial, dans son étude ponctuée par des congrès réguliers, où l’on confronte notamment les bâtiments proposés par les architectes pour ce nouveau type de programme.

Naissance des grands ensembles

Après la Première Guerre mondiale l’étendue des destructions, y compris en Angleterre autour de Londres, pose le problème dans des termes nouveaux. Il faut viser la quantité. L’Allemagne et l’Angleterre s’engagent dès cette époque dans l’industrialisation du bâtiment, et la standardisation des éléments de second œuvre (portes, fenêtres, plomberie, éviers, cuvettes...). Les Pays-Bas, l’Autriche, les pays scandinaves les suivent sous l’impulsion des gouvernements sociaux-démocrates mais la France, malgré la loi Cornudet pour les terrains et la loi Loucheur pour le financement, reste à la traîne quantitativement. Dans tous les pays européens on continue à privilégier plutôt la maison individuelle. Mais grâce à la standardisation et à la planification, on arrive à en produire massivement en Grande-Bretagne : 2,2 millions de cottages sont construits sans l’aide de l’État, et un million par les pouvoirs municipaux avec l’aide de l’État entre 1919 et 1939. Ces cottages sont proposés aux habitants à l’achat avec des emprunts hypothécaires.

Tous les pays continuent leurs expérimentations et leurs réalisations exemplaires, la France en particulier avec les cités-jardins d’immeubles collectifs construites en banlieue parisienne sous l’impulsion d’Henri Sellier, suivies par la ceinture rose de Paris sur l’ancienne zone des fortifications. En Allemagne, l’architecte socialiste Bruno Taut construit une grande cité près de Berlin : 1 638 logements dans des immeubles de trois étages et 679 pavillons. C’est le début de la réflexion sur les grands ensembles, qui s’accompagne aussi d’un travail de rationalisation de l’espace intérieur avec la naissance du concept de cuisine laboratoire ; la première est dessinée par une femme architecte pour une cité conçue par Ernst May à Francfort. Le logement social commence à être investi par les architectes d’avant-garde, et à être transformé en programme innovant ; il déborde alors du cottage pour se consacrer non seulement à l’immeuble, mais à la disposition des immeubles entre eux, autour de cours dans le programme autrichien, en fer à cheval dans la cité de Taut à Berlin. Le logement social commence à constituer son propre espace, son espace public, dans la ville. Les Pays-Bas réalisent ainsi un million de logements de 1911 à 1945 en utilisant de nouveaux modèles architecturaux, proposés notamment par l’architecte J.-J. Oud.

Ce logement social est alors destiné aux classes moyennes et aux élites ouvrières disposant de revenus salariaux réguliers mais incapables de payer les loyers exigés par les propriétaires rentiers des grandes villes industrielles. Ces habitants sont les soutiens des municipalités et des gouvernements socialistes et démocratiques d’Europe contre lesquels les nazis et les fascistes déchaînent leurs critiques : les recherches architecturales sur les toits plats, moins chers que les toits pentus, sont accusées de produire des “villages arabes” dès la fin des années 20. L’Allemagne nazie va réaliser ses logements sociaux avec des toits pentus assez massivement (167 000 logements par an en moyenne alors que la France en construit moitié moins). Les innovations architecturales sont également refusées par les dictatures espagnole, italienne et portugaise qui ne construisent rien de quantitativement significatif.

Un recours pour les populations précaires

Après 1945, ce sont moins les destructions que les souffrances infligées aux populations qui posent la question du logement dans des termes nouveaux. La Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 crée un droit au bien-être, qui comporte notamment l’accès à un logement décent, c’est-à-dire répondant à des normes d’habitabilité minimales. Chaque pays a l’obligation morale de loger non seulement les travailleurs dont son industrie ou son administration a besoin, mais tous les êtres humains résidant sur son territoire. Les organismes de logement social et les architectes voient un champ de travail immense s’ouvrir devant eux : une fois qu’on aura paré au plus pressé on pourra travailler à élever les normes d’habitabilité, et donc renouveler le parc existant.
Cependant dans tous les pays les responsables font encore de l’accession à la propriété l’idéal du logement normal. Il est clair qu’en l’absence d’épargne de tous ceux qui ont été déplacés, spoliés, ruinés par la guerre, il faut envisager les choses autrement et mettre en place des possibilités de crédit suffisantes pour des immeubles collectifs qui accueilleront ceux qui ne peuvent être pour l’instant que locataires. Tous les pays prennent des mesures en ce sens. Dès 1953 la Grande-Bretagne produit 300 000 logements par an en poursuivant sa politique de standardisation des éléments de base. En 1950 l’Allemagne lance une charte de la nouvelle construction, également standardisée, qui prévoit de construire 500 000 logements par an dont les deux tiers en logement social, soit en location, soit avec des avantages fiscaux pour l’accession à la propriété. La République démocratique allemande se lance aussi dans un grand programme de construction, marqué pour la location par les grands ensembles. Les autres pays tombés sous la domination soviétique développent également des programmes de grands ensembles [2]. Dans tous les pays, malgré ces constructions massives d’immeubles à étages, le pavillon unifamilial reste dans l’imaginaire l’habitat normal.

La période grands ensembles est dans toute l’Europe assez limitée dans le temps et quantitativement. Cette forme urbaine essayée expérimentalement en France et en Grande-Bretagne dans l’entre-deux-guerres, n’est développée qu’après 1950. Dès 1970 en Grande-Bretagne et 1975 en France, les bâtiments de logement de grande hauteur groupés en quartier, même si celui-ci est agrémenté de barres et de maisons, sont jugés inaptes à développer une vie sociale adéquate. Presque au même moment les gestionnaires du logement social constatent que leur clientèle est en train d’évoluer. Les revenus des salariés ont suffisamment augmenté pour qu’ils fassent acte de candidature aux programmes d’accession à la propriété. Le logement social en location est en train de changer de destination, de devenir le recours des populations précaires et pauvres.

La crise du logement social

Dans l’ensemble de l’Europe, et quelles que soient les différences de régime juridique, un logement social est un logement construit avec une aide de la collectivité publique, directe ou indirecte (dégrèvement d’impôts), loué à un prix inférieur à celui du marché à des personnes dont une procédure administrative vérifie la modestie des revenus et le caractère prioritaire. Seule la Suède a appliqué complètement la réforme envisagée par l’ensemble des pays européens à la fin des années soixante-dix : la collectivité publique n’aide plus à construire des bâtiments spécifiques, mais aide les locataires qui en ont besoin à payer leurs loyers. L’idée était en effet de banaliser le logement des personnes qui n’ont pas les moyens de se loger au prix du marché, et de ne pas les forcer à se loger dans des immeubles particuliers, à part. Architectes et sociétés de logement social construisent de nouveaux programmes, plus petits, mieux intégrés, pour faire revenir dans le logement social locatif les jeunes ménages tentés par l’accession.
Cependant dans tous les pays d’Europe, y compris la Suède, les anciens immeubles de logements sociaux demeurent, avec leurs qualités architecturales et leur confort, mais aussi leurs défauts, notamment leur implantation sur des terrains écartés ou enclavés, et leur massivité, source d’économie dans la construction. Ces immeubles ne sont pas demandés par les couches sociales qui ont les moyens de choisir leur logement, et qui ne bénéficieraient pas d’une aide de l’État pour louer vu leur niveau de revenu. Ces immeubles sont assignés à desservir les ménages qui ne peuvent choisir d’habiter que dans ce dont les autres ne veulent pas, mais qui leur donne le droit à une aide pour payer leur loyer. Les choix des habitants témoignent d’une hiérarchie des bâtiments sociaux en termes de qualité de la vie et de sécurité. La réglementation qui donne l’apparence d’une gestion unique recouvre en fait une stratification très fine, ancrée dans les pratiques des habitants eux-mêmes, et difficile à modifier sans les mobiliser directement. C’est évidemment dans les bâtiments les plus dépréciés que la distance sociale entre gestionnaires et habitants est la plus grande. D’où la tentation de plus en plus grande de démolir les bâtiments jugés inaptes à satisfaire la demande émergente. La première démolition d’un immeuble de logement social a eu lieu aux Etats-Unis en 1972 ; la Grande-Bretagne a suivi dans les années 1980, quelques maires français également (Villeurbanne, Grande Synthe...).

Obsolescence et renouveau du logement social

Jusqu’au milieu des années soixante-dix le développement du logement social a accompagné la croissance de l’industrialisation. C’est dans les régions industrielles que le logement social est concentré en grand nombre et dans les grandes métropoles comportant de nombreuses usines. Lorsque dans l’ensemble de l’Europe on a commencé à se rendre compte que le développement industriel avait atteint son extension maximale, une certaine critique du logement social s’est fait jour. On lui a reproché de privilégier un certain segment de la population qui n’était pas celui qui en avait le plus besoin, et en même temps d’assister trop la population ouvrière qui en bénéficiait, en ne l’incitant pas à la mobilité nécessaire à une industrie en restructuration. Des bâtiments de logements sociaux abritant de nombreux chômeurs sont soupçonnés immédiatement d’abriter divers trafics et entreprises illégales, permettant de trouver les ressources pour se maintenir dans les lieux et continuer de participer à la vie locale. La description par Richard Sennett de l’ensemble de Cabriri Green à Chicago où il a passé sa jeunesse est tout à fait éclairante de ce type de processus de dégradation sociale, auquel les habitants ne peuvent réagir que par la fuite. Cet ensemble a été démoli [3].

Le logement social, qui venait de perdre sa spécialisation ouvrière, a été affirmé comme logement pour tous, potentiellement ouvert aux nouvelles couches salariées, en même temps qu’aux différentes catégories de “handicapés sociaux”. L’aide personnalisée au logement a été adoptée dans tous les pays européens dans les années soixante-dix, pour accompagner la banalisation du logement social. En théorie elle devait être donnée à toute famille pour qui la charge du logement dépassait 30 % de son revenu. La conjonction de l’aide à la pierre aux organismes pour demander des loyers moins chers, et de l’aide aux habitants pour payer ces loyers, dans la plupart des pays européens, a permis de solvabiliser l’ensemble des publics précaires, tout en autorisant l’industrie du logement à améliorer la qualité de ses produits. Les deux manettes du prêt à la construction et de l’allocation à la famille sont cependant activées différemment selon les pays. Les pays scandinaves ne connaissent plus que l’aide à la personne ; les autres jouent des deux possibilités. Les revenus qui donnent droit à cette aide sont plafonnés ; mais la non-limitation de l’aide au parc public aurait dû entraîner une banalisation et une dispersion du logement des familles défavorisées. C’était sans compter avec un autre phénomène : la réhabilitation des quartiers anciens, qui accueillaient traditionnellement une part importante des locataires désargentés. Ces quartiers après réhabilitation ont vu les loyers de leurs appartements augmenter d’autant plus fortement qu’il s’agissait dans l’ensemble d’un parc privé. Différentes formules ont été trouvées pour essayer de maintenir dans ces quartiers une certaine mixité sociale, mais de nombreux habitants n’ont eu pour recours que le logement social, car ces quartiers se sont fortement gentrifiés, c’est-à-dire embourgeoisés. C’est particulièrement sensible dans les quartiers portuaires des grandes villes européennes comme Liverpool, Glasgow, Barcelone, Gênes, Amsterdam, Rotterdam, Londres, qui ont fait l’objet d’une attention particulière des aménageurs étant donné le goût des classes moyennes pour les bords de mer et les vues dégagées.
Depuis la réforme du financement du logement de la fin des années soixante-dix on a donc observé dans tous les pays européens une paupérisation relative des habitants entrant dans le logement social, et une dévalorisation relative de ce dernier. On a attribué aux plafonds de revenus imposés aux entrants en France la responsabilité de cette paupérisation. Mais elle se manifeste aussi au Royaume-Uni, au Danemark et aux Pays-Bas qui ne définissent pas de tels plafonds. Les élus, qui ne contrôlent qu’une fraction de l’accès, ont incriminé les organismes de logement social qui préféreraient accueillir des personnes à faibles revenus pour bénéficier d’un maximum d’aide personnalisée au logement puisque celle-ci est versée directement au bailleur, et avoir donc une plus grande garantie de rentrées. Il semble en fait que la présence au sein des commissions d’attribution de représentants des associations qui luttent de diverses manières pour le droit au logement ainsi que la préparation des dossiers par les travailleurs sociaux auxquels ont recours les demandeurs aboutissent à présenter un ordre de priorité sur lequel s’établit un certain consensus.
Le logement social est obligé d’accueillir ceux qui ne peuvent trouver à se loger ailleurs. Il est devenu dans toute l’Europe le lieu d’accueil des personnes souffrant de différentes difficultés et “handicaps sociaux”. Dans tous les pays, des familles monoparentales toujours plus nombreuses trouvent refuge dans le logement social ; il en va de même des familles à revenus irréguliers. Que ce soit au Royaume-Uni, aux Pays-Bas ou en France, un revenu réduit à l’un des minima sociaux peut donner accès à un logement social, si celui-ci est justifié par un travailleur social. Paradoxalement ce rôle très social du logement social peut être la cause de son renouveau : c’est ainsi que les organismes de logement social ont joué un rôle de premier plan dans la politique de la ville en France et des politiques de lutte contre l’exclusion sociale dans toute l’Europe. Dans cette nouvelle position le logement social est tiraillé entre la stricte position de logeur que lui enjoignait de tenir la politique précédente de banalisation, et une position plus ouverte aux différentes tentatives pédagogiques et culturelles qui s’adressent aux populations qu’il abrite. La démolition devient alors, comme dans le cas précurseur de certaines Housing Associations en Grande-Bretagne, notamment en Écosse, une occasion pour recomposer la population d’un ensemble, permettre à ceux qui le veulent d’accéder à la propriété, organiser avec les autres des itinéraires de promotion à la carte, développer un programme de développement social du quartier.

L’avenir du logement social en Europe

Dans tous les pays européens le logement social fait chaque jour la preuve qu’il est indispensable à la garantie d’un droit au logement pour tous, qui a maintenant, en France, valeur constitutionnelle. Les principes économiques libéraux de la Commission européenne voudraient que les organismes de logement social entrent en concurrence les uns avec les autres dans leur capacité de faire baisser les loyers. Mais ces organismes qui ont créé une coordination à Bruxelles le CECODHAS, préfèrent plutôt s’envisager comme des “services économiques d’intérêt général” pour parler le langage de la Commission, ou des services d’intérêt public pour parler comme tout le monde. De tels services publics du logement reçoivent un financement des États, des régions et des collectivités locales pour assumer la fonction de loger les personnes qui ne peuvent pas avoir accès au marché du logement. Ce financement sera assorti d’une définition de la mission de service public qu’est le logement social, et donc assorti de prescriptions en matière de qualité technique, architecturale et sociale. Le logement social est prêt à se renouveler et à se développer dans le cadre de l’Europe étendue aux nouveaux pays anciennement socialistes. Il vient de l’affirmer dans un congrès tenu à Vienne du 28 au 30 novembre 2004 sous les auspices de la Commission économique pour l’Europe de l’ONU [4]. ■

NOTES

[1]Guerrand R.-H., Une Europe en construction, deux siècles d’habitat social en Europe, La Découverte, Paris, 1992.
[2]Les Annales de la recherche urbaine, n˚ 92, “Ce qui demeure”, 2002.
[3]Sennett R., Respect de la dignité de l’homme dans un monde d’inégalité, traduit de l’anglais (États-Unis) par Pierre-Emmanuel Dauzat, Albin-Michel, Paris, 2003.
[4]www.socialhousing2004.at et www.unece.org/env/hs.

*Sociologue-urbaniste, elle dirige depuis 1985 la rédaction des Annales de la Recherche urbaine, éditées par le Plan Urbanisme Construction Architecture au ministère de l’Equipement, des Transports, de l’Aménagement du territoire, du Tourisme et de la Mer. Membre du réseau européen de recherche sur le logement (ENHR). Elle participe aux travaux de l’AITEC, Association internationale de techniciens et chercheurs.