La gouvernance des Institutions Financières Internationales - David Eloy - 2004

, par David Eloy

Sans surprise, le 11 mai dernier, Rodrigo Rato, ancien ministre des Finances du gouvernement Aznar, a succédé à Horst Köhler à la tête du Fonds monétaire international (FMI), perpétuant ainsi la tradition qui veut que la présidence de la Banque Mondiale échoit à un Nord-américain et la Direction générale du FMI à un Européen. Pourtant, la démission de Köhler il y a deux mois avait réouvert le dossier controversé du mode de désignation des dirigeants des institutions de Bretton Woods et, plus largement, le débat sur la gouvernance interne des institutions financières internationales (1).

La mauvaise gouvernance...

La notion de gouvernance est ancienne. Elle est née en France au XIIIème siècle et s’entendait alors comme l’art et la manière de gouverner. Remise au goût du jour dans les années 80 par la Banque mondiale et le FMI, elle est devenue l’élément clé du discours des organisations internationales, s’appliquant aussi bien aux Etats... qu’aux entreprises (corporate governance).

Pour autant, le passage de « gouvernement » à « gouvernance » n’est pas anodin. Il procède d’une construction idéologique profondément libérale qui vise à limiter les prérogatives de l’Etat en associant à la gestion de la société des acteurs dits de la « société civile » (dans son acceptation la plus large). L’Etat doit se limiter à garantir par son autorité un fonctionnement efficace du marché et mettre en place des mesures correctives lorsque le marché est défaillant.

La « bonne gouvernance » désigne les institutions, les pratiques et les normes politiques nécessaires à la croissance et au développement des pays emprunteurs. Systématiquement et abusivement associée voire amalgamée à la défense de la démocratie, elle entre aujourd’hui dans les critères d’évaluation des pays et conditionne donc l’octroi de financement par les institutions financières internationales. La Banque mondiale et le FMI, via le CPIA (Country Policy and Institutional Assessment), viennent d’ailleurs d’établir des indicateurs pour mesurer la « bonne gouvernance » des Etats, des indicateurs qui ne sont pas sans soulever de nombreuses questions au sein des organisations de la société civile.

Quelle que soit la définition que l’on se donne de la bonne gouvernance, force est de constater qu’elle ne peut se concevoir sans des systèmes de représentation, des institutions, des règles et des procédures démocratiques et équitables. Et, en la matière, les institutions financières internationales devraient procéder à une relecture radicale de leur mode de fonctionnement car, comme le reconnaît le PNUD dans le « Rapport mondial sur le développement humain 2002 » : « Nombreux sont les citoyens qui ont cessé de penser que leurs intérêts sont représentés dans des institutions telles que le FMI, la Banque mondiale, le Conseil de sécurité des Nations Unies et l’OMC, ou que ces institutions rendent correctement compte de leurs actions. Certes représentativité et responsabilité ont toujours été les deux points faibles de ces organisations. Cependant, aujourd’hui, ces lacunes apparaissent au grand jour, car ces institutions sont appelées par les plus puissants de leurs membres à intervenir bien plus largement dans des domaines auparavant réservés aux gouvernements nationaux, en particulier dans les pays en développement ».

Les institutions financières internationales pêcheraient-elles par excès de mauvaise gouvernance ?

De l’ambiguïté d’un mandat.

Au lendemain de la guerre, les pays industriels souhaitent mettre de l’ordre dans les relations monétaires internationales pour prévenir les risques de nouvelles guerres. En 1944, à la Conférence internationale de Bretton Woods, ils créent la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD) et le Fonds Monétaire International (FMI) qui forment le « noyau dur » des institutions financières internationales.

La Banque mondiale, qui comprend la BIRD et l’Association Internationale de Développement (AID), s’est donnée pour mission la réduction de la pauvreté. Elle contribue au renforcement des économies et à l’expansion des marchés, à travers l’octroi de prêts, de garanties, de services d’analyse et de conseil, d’opérations d’allégement de la dette, de renforcement des capacités, et d’activités de suivi et d’information à l’échelle mondiale. Le rôle du FMI, quant à lui, consiste, selon ses statuts, à assurer la stabilité des relations monétaires internationales.

Pourtant sous couvert de résoudre des problèmes d’endettement et de crise financière et monétaire, les institutions financières internationales ont progressivement élargi leurs mandats initiaux et s’affairent surtout aujourd’hui à imposer un modèle unique de développement fondé sur la libéralisation de l’économie et l’ouverture des marchés. Les Plans d’Ajustement Structurel (PAS) mis en place dans les années 80, et auxquels ont succédé les Documents Stratégiques de Réduction de la Pauvreté (DSRP), sont les outils qui leur permettent d’exercer un très large contrôle sur les politiques économiques des pays du Sud.

Le PSIRU (Public Services International Research Unit) a publié le 27 février 2004 un rapport intitulé « Dogmatic Development : privatisation and conditionalities in six countries » qui s’appuie sur des études empiriques menées en Colombie, au Salvador, en Indonésie, au Mozambique, en Afrique du Sud et au Sri Lanka. Ce rapport propose une revue des programmes et outils développés par les agences d’aide au développement (Banque mondiale en tête) en vue d’imposer la privatisation progressive des services publics (plus particulièrement l’eau, la santé et l’électricité). D’après l’analyse du PSIRU, les conditionnalités, longtemps rattachées à des programmes d’aide bilatérale et portant sur des projets spécifiques, s’orientent désormais bien plus vers la réforme générale des politiques économiques, visant notamment la libéralisation des services de base. L’étude montre comment le FMI et la Banque mondiale sont devenus les acteurs clefs de l’application des conditionnalités (Rapport disponible sur le site http://www.waronwant.org).

En imposant la libéralisation de l’économie, les institutions financières internationales orientent de fait les choix des Etats en matière d’éducation, de santé, d’environnement, de développement scientifique et technique. Cette mise sous tutelle est catastrophique pour les populations. A Accra (Ghana), par exemple, la privatisation de l’eau, menée sous l’influence de la Banque mondiale, a entraîné une hausse de près de 95% des tarifs de l’eau en mai 2001 ! Une mission d’enquête internationale a publié un rapport concluant que la proposition de participation du secteur privé, soutenue par les institutions financières internationales et le gouvernement, n’était pas la meilleure solution pour assurer l’accès à l’eau aux Ghanéens (Source : IFI et maintenant ! n°38, Janvier 2002-Décembre 2003).

Institutions spécialisées des Nations unies, la Banque mondiale et le FMI ont longtemps invoqué la technicité de leur mandat pour échapper aux règles du droit international. Agences techniques habilitées à décider sur la base de critères économiques, les institutions financières internationales ne se sentent pas tenues de respecter les engagements pris par la communauté internationale autant en matière de droits civils et politiques que du point de vue des droits économiques, sociaux et culturels. La FIDH a dénoncé cet état de fait dans un rapport intitulé « Les politiques sociales de la Banque mondiale à l’épreuve des droits humains ». Elle y démontre l’obligation légale pour la Banque mondiale de se soumettre aux règles du droit international. Et ce au nom du principe de primauté du droit international des droits de l’Homme, valable pour tous les organes de la société (Etats, organisations internationales, entreprises...).

Reste qu’à ce jour il n’existe pas de mécanisme juridique capable de soumettre les institutions financières internationales au respect des droits humains. Le Panel d’Inspection de la Banque mondiale a permis d’introduire au sein de l’institution une dimension légale. Mais celle-ci reste extrêmement limitée, dans la mesure où ce Panel ne rend que des recommandations sur la base des directives opérationnelles écrites par la Banque elle-même et non sur le droit international.

Les institutions financières internationales s’affranchissent donc du cadre de gouvernance mondiale, que représentent les Nations Unies, qui, pour être imparfait, n’en est pas moins le plus légitime.

L’emprise des pays riches.

Ce statut particulier, concédé à la Banque mondiale et au FMI, est d’autant plus aberrant que les Etats qui les composent sont aussi ceux qui composent l’Assemblée générale des Nations Unies et prônent le respect du droit international. Une schizophrénie symptomatique des enjeux de pouvoir qui président au fonctionnement des premières agences d’aide au développement dans le monde. En 2003, la Banque mondiale a fourni des financements à hauteur de 18,5 milliards de dollars et poursuivi des opérations de réduction de la pauvreté dans plus de 100 pays en développement.

Les institutions financières internationales sont composées de 184 Etats membres (contre 191 aux Nations Unies). Mais alors qu’à l’ONU, la règle qui préside aux prises de décisions est celle du « un pays = une voix », au sein des institutions financières, il en est tout autrement.

La répartition des pouvoirs au sein de la Banque mondiale et du FMI est profondément inéquitable. L’attribution des droits de vote est le résultat d’une combinaison entre deux systèmes. Ainsi, lorsqu’un Etat entre au FMI (puisque l’entrée à la Banque mondiale est conditionnée par l’entrée préalable au FMI), il se voit attribuer d’office 250 voix dites de base. C’est le principe « un pays = une voix ». Puis, de nouvelles voix lui sont distribuées selon une équation archaïque, héritée de la guerre froide, qui privilégie la contribution financière. C’est le principe censitaire « un dollar = une voix ». Au final, le nombre de voix total dépend donc surtout du niveau économique de l’Etat. Autrement dit, ce sont les pays riches qui décident.

Répartition des droits de vote (Janvier 2004) Pays FMI BIRD Population(Millions) USA 17,14 % 16,39 % 288 Japon 6,15 % 7,87 % 127 All. 6,01 % 4,49 % 82 France 4,96 % 4,30 % 60 UK 4,96 % 4,30 % 60 Arabie 3,23 % 2,78 % 23 Chine 2,95 % 2,78 % 1285 Russie 2,75 % 2,78 % 145

D’autres comparaisons éclairent les déséquilibres de pouvoir au sein de ces institutions :
- Les pays de l’OCDE détiennent plus de 60 % des droits de vote et le G7, à lui seul, 45,43 %.
- 83 pays possèdent chacun moins de 0,1 % des droits de vote dont le Bhoutan (0,01 %).
- La Chine, qui représente 1/5 de la population mondiale, en détient 2,95 %.

L’augmentation significative des droits de vote de base est donc une réforme incontournable. Sans un rééquilibrage des voix entre créanciers et débiteurs, les intérêts des seconds seront toujours sacrifiés au bénéfice des premiers. D’autant plus que, les années passant, l’augmentation des contributions a entraîné, de manière tout à fait mécanique, une réduction de la part des droits de vote de base dans le total des droits de vote, qui est passée de 12,4 % à 2 %. Autrement dit, plus les pays riches contribuent financièrement à la Banque mondiale et au FMI, plus ils réduisent le droit de vote des pays pauvres.

La démocratie n’est donc pas de mise dans les instances de la Banque mondiale et du FMI. Maintenus dans une position aux forts relents colonialistes, les pays du Sud n’ont pas voix au chapitre sur des décisions qui pourtant les concernent au premier chef. Cette situation est d’autant plus intolérable que jamais le FMI ne s’immiscerait de la sorte dans les politiques des pays les plus riches.

Les Etats-Unis sont le pays le plus endetté du monde. Avec une dette publique estimée à 7.400 milliards de dollars, ils représentent 30 fois le stock de la dette de l’ensemble des pays du Sud. Un risque considérable pour la stabilité du système monétaire et financier international... qui ne semble pas déranger le FMI. Que se passerait-il s’il exigeait des USA - ou de n’importe quel autre pays riche - ce qu’il requiert d’Etats du Sud ? Comme le souligne Gunder Frank, Professeur à l’université d’Amsterdam, « le Congrès (...) repousserait avec indignation cette inacceptable violation de souveraineté » (Politis n°32, 7-13 octobre 1988).

Le Congrès la repousserait d’autant plus facilement que les Etats-Unis, et eux seuls, disposent, de fait, d’un droit de veto au sein de la Banque mondiale et du FMI. En effet, les décisions prises par le Conseil des gouverneurs de chaque institution se votent à la majorité des 85 %. Les Etats-Unis détenant plus de 15 % des droits de vote, il leur est aisé de bloquer toutes les décisions importantes qui vont à l’encontre de leurs intérêts.

Un conseil d’administration iconoclaste.

La Banque mondiale et le FMI fonctionnent sur le même schéma. Ils sont dirigés par un Conseil des gouverneurs qui ne se réunit qu’une fois par an. La France y est représentée par le Ministre de l’économie et des finances, Nicolas Sarkozy. Ce conseil délègue ses pouvoirs à un Conseil d’administration qui, lui, siège en permanence et comprend 24 membres.

Là encore, au sein même du Conseil d’administration, s’observe un déséquilibre des pouvoirs patents, toujours en faveur des pays riches. Huit pays disposent de leur propre administrateur : Allemagne, Arabie Saoudite, Chine, Etats-Unis, France, Japon, Royaume-Uni et Russie. Heureux hasard, ce sont déjà ceux qui détiennent la majorité des droits de vote. Les 176 Etats restant sont regroupés en 16 circonscriptions disposant chacune d’un administrateur.

Le découpage des circonscriptions est en soi énigmatique. Elles sont de taille variable et leurs poids respectifs, en terme de droits de vote, sont très différents. L’Inde est à la tête d’une circonscription de 4 Etats qui cumule 2,40 % de droits de vote, la Belgique d’une circonscription de 10 Etats qui cumule 5,15 % de droits de vote et la Guinée équatoriale d’une circonscription de 24 Etats, tous d’Afrique subsaharienne, qui représentent collectivement 1,42 % de droits de vote. Les 46 Etats d’Afrique subsaharienne sont en fait représentés par deux administrateurs.

La composition des circonscriptions prête aussi à débat car elle ne reflète aucune cohérence géographique voire démographique. Si la circonscription présidée par la Guinée équatoriale peut prétendre défendre des intérêts qui reflètent les préoccupations de pays d’une même région et connaissant des situations similaires, qu’en est-il de l’Espagne qui est à la tête d’une circonscription regroupant huit pays d’Amérique centrale et latine ? Et de l’Italie qui est censée représenter les intérêts, peu convergents, du Portugal, de la Grèce et... du Timor oriental ?

Dernière subtilité de la mécanique des circonscriptions. Même si la désignation des présidences de circonscription est soumise à un vote, l’histoire montre que cette présidence est rarement tournante et échoit quai-systématiquement à celui de la circonscription qui détient le plus de droits de vote. Et il est raisonnable de penser que, dans la configuration actuelle, jamais le Kazakhstan ne présidera la circonscription qu’il partage avec la Belgique et l’Autriche.

Une redéfinition des circonscriptions s’impose pour assurer une représentation équitable de l’ensemble des pays. Elle implique la suppression des circonscriptions uniques (un administrateur pour un pays), une rotation des pays à leur tête et une répartition selon des critères régionaux et démographiques.

De nouveaux acteurs de gouvernance.

La Banque mondiale et le FMI ont pourtant évolué dans leur fonctionnement, en adoptant, sous la pression de la société civile, quelques réformes portant notamment sur la transparence, un principe au cœur de toute gouvernance démocratique. Il faut reconnaître que ces réformes ont peu changé les relations que ces institutions entretiennent avec les pays du Sud. Et surtout elles continuent de faire reposer la gouvernance sur les gouvernements et n’envisagent nullement d’en élargir la conception aux citoyens et à leurs représentants démocratiquement élus.

Les progrès réalisés ces dernières années (accès aux publications, consultations...) s’arrêtent aux portes des conseils d’administration. Les compte-rendus des réunions du Conseil d’administration ne sont pas publiés, il n’y a pas de votes, et, par conséquent, pas d’enregistrement ou de publication des résultats de scrutins. Au FMI comme à la Banque mondiale, les citoyens, et notamment leurs représentants élus, devraient être en mesure de connaître les décisions prises par leur représentant. Il est impératif de renforcer la transparence.

En France, comme dans la plupart des pays, les institutions financières internationales sont la « chasse gardée » du Ministère de l’économie et des finances. Le contrôle effectif de l’ensemble de leurs activités par chaque pays membre s’impose. Depuis cinq ans, le gouvernement français remet au parlement un rapport sur les activités qu’il mène au sein de la Banque mondiale et du FMI. La création d’une délégation parlementaire permanente de suivi des institutions financières et commerciales internationales permettrait, entre autres, de contraindre le gouvernement à débattre des positions qu’il y défend (sur la base du précédent rapport) et à ainsi mener une politique plus cohérente.

La société civile est devenue un acteur phare de la scène internationale. La gouvernance, aujourd’hui, ne peut plus être laissée aux seuls gouvernements, quand bien même ils sont démocratiquement élus. Elle doit être redéfinie, selon des schémas à inventer, pour permettre la pleine et entière participation des citoyens et de leurs représentants démocratiquement élus. Les programmes des institutions financières internationales sont censés être adaptés à chaque contexte national et élaborés par le pays concerné en lien avec sa société civile. Cependant, ils restent soumis à l’approbation de la Banque mondiale et du FMI et les conditionnalités restent aussi nombreuses qu’exigeantes. La participation de la société civile est toute relative. Au Honduras et au Nicaragua, la privatisation des services de l’eau a été imposée alors que les parlementaires et les ONG s’y étaient opposés.

La gouvernance... au prix de réformes radicales.

Le PNUD, dans son « Rapport mondial sur le développement humain 2002 », a reconnu la nécessité de réformer radicalement la gouvernance des institutions financières internationales. Un plaidoyer d’autant plus éloquent qu’il procède d’une organisation internationale et non de la société civile. « Il est nécessaire d’encourager la participation des pays en développement à la gouvernance mondiale en faisant évoluer la représentation formelle. C’est nécessaire (mais non suffisant) pour remédier aux déséquilibres qui affectent la représentation dans les organisations internationales. Bien que nombre de ces institutions fonctionnent « par consensus » et estiment que ce principe diminue le poids lié au nombre de sièges et de votes formels, les décisions issues d’un consensus restent immanquablement l’expression des réalités du pouvoir, ainsi que de l’anticipation de l’exercice du droit de veto ou des pressions susceptibles de provenir d’acteurs bien précis. En réalité, il est rare que la prise de décision par consensus donne voix au chapitre aux acteurs situés à la marge. Il est donc nécessaire de revoir le mode de répartition des sièges et des voix au sein des organisations internationales, afin de mieux reconnaître l’importance croissante des pays en développement... le FMI et la Banque mondiale ne pourront pas remplir efficacement leur mission si leurs structures continuent de refléter l’équilibre des pouvoirs tel qu’il existait à la fin de la seconde guerre mondiale. En 55 ans, leur rôle et leurs devoirs ont changé du tout au tout, de même que les attentes de leurs membres ».

Pourtant, déjà en 2000, l’élection chaotique de Horst Köhler avait poussé la Banque mondiale et le FMI à se pencher sur les questions de gouvernance interne, principalement sous l’angle des modalités de sélection de leurs dirigeants. Les groupes de travail constitués à cette occasion au sein même des institutions financières internationales conclurent sur la nécessité d’adopter un mode de sélection du Président de la Banque mondiale et du Directeur général du FMI plus transparent et plus ouvert. Cette recommandation ne fut jamais adoptée par le Conseil d’administration (http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2001/pr0119.htm).

Deux ans plus tard, et alors que l’échec de la Conférence ministérielle de l’OMC à Cancun est venu rappeler que les Etats du Sud comptent désormais être des acteurs à part entière de la gouvernance mondiale, le message ne semble toujours pas avoir été entendu. Les principaux actionnaires du FMI et de la Banque mondiale continuent à être aveugles aux évolutions de la situation géopolitique internationale et sourds aux demandes de plus en plus nombreuses et pressantes des populations, de leurs représentants et de gouvernements, notamment du Sud.

La démission de Horst Köhler, le 4 mars 2004, a réouvert un débat plus vif que jamais. La fronde contre l’accord tacite qui régit les nominations des Président et Directeur général de la Banque mondiale et du FMI, fut large. Les revendications de onze administrateurs représentants plus de 100 pays, les déclarations communes des ministres d’Afrique subsaharienne, les signatures de 400 membres du personnel du FMI et les positions prises par les ONG européennes n’ont pas suffit. La tradition a été maintenue et Rodrigo Rato nommé. Les actionnaires majoritaires ont rappelé qu’ils ne comptaient pas perdre une once du pouvoir qu’ils exercent au sein des institutions.

Tout au plus, concèdent-ils aujourd’hui quelques mesures homéopathiques peu engageantes. La candidature de l’Egyptien Mohammed El-Erian au poste de Directeur général du FMI a été présentée comme un gage d’ouverture et la création d’un nouveau siège au Conseil d’administration, siège qui serait réservé à un représentant africain, semble faire consensus. Toutes les autres mesures sont perçues comme irréalistes au regard des enjeux de pouvoir interne, notamment du bras de fer qui oppose les Etats-Unis à l’Union européenne. Sans compter le débat qui divise les pays de l’Union européenne à propos d’un siège européen unique, qui dépasserait en terme de droit de vote celui des Etats-Unis, mais qui réduirait considérablement l’influence de certains pays (Belgique, Espagne, Pays Bas, etc.) au profit d’une influence européenne, probablement guidée par l’Allemagne, la France et la Grande Bretagne.

La mascarade ne pourra pourtant plus durer longtemps. Et l’aberration que représente cette forme de gouvernance devra céder devant les mobilisations croissantes, en interne comme en externe, en faveur de la démocratisation des institutions financières internationales.

(1) A l’occasion du soixantième anniversaire de la Banque mondiale et du FMI, Agir ici, l’Aitec, le Crid, Les Amis de la Terre, Attac, le Cadtm France et le Ccfd ont lancé, sur le thème de la démocratisation des institutions financières internationales, la campagne « Banque mondiale - FMI / Petits arrangements entre amis »

David Eloy

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    Confronté-e-s à ce régime brutal d’austérité européenne qui continue de transformer nos vies en des biens financiers de spéculation globale, violant chaque jour le droit universel au logement, détruisant la démocratie à tous les niveaux et ne présentant aucune solution socialement acceptable à la crise du capitalisme, nous partageons l’orientation commune que l’alternative nécessaire à ce barbarisme ne peut être construite qu’à travers des mouvements sociaux élargis pour une intégration sociale européenne alternative.

    À Amsterdam, Athènes, Berlin, Budapest, Dublin, Düsseldorf, Genève, Lisbonne, Lorient, Malaga, Milan, Paris, Poznan, Rotterdam, Rouen, Rome, Toulouse, et Varsovie des actions auront lieu pour dénoncer la spéculation et pour exiger au niveau national et européen le respect et l’application du droit au logement pour toutes et tous.

    PARIS – SAMEDI 19 OCTOBRE RDV 14h – Place de la République

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