Les racines locales du développement - Ghazi Hidouci & Amélie Cannone - 2007

Depuis 1947 et la doctrine Truman, la communauté des acteurs de l’aide internationale a systématiquement recherché les recettes du développement à l’extérieur des économies et des sociétés qu’elle s’attachait à transformer. Après l’injection massive de financements, la réalisation d’infrastructures, la mobilisation d’une assistance technique pléthorique vint la période des ajustements macro-économiques et institutionnels censés libérer le marché et ses capacités auto- et hétéro- régulatrices. L’ajustement structurel a vécu et démontré ses impasses, même aux yeux de ses plus chauds défenseurs qui redécouvrent depuis quelques années les vertus de l’institutionnalisme « new-wave », en somme l’importance du comportement des acteurs politiques et sociaux dans les mécanismes économiques.

Les acteurs de solidarité internationale semblent eux-mêmes pris à ce piège de l’extraversion. Quoiqu’elle soit critiquée en raison de son trop faible montant et ses modalités d’affectation, l’aide extérieure (dans une acception extensive regroupant celle des Etats, des grandes régions et des institutions multilatérales, des ONG, des collectivités territoriales, des entreprises…) reste bien souvent l’horizon ultime du financement du développement et de la lutte contre la pauvreté.
Pourtant, en 2003, la part moyenne du PNB imputable à l’aide publique extérieure (1) ne s’élevait qu’à 17 % pour les pays « à faible développement humain » (soit les 32 derniers pays au classement annuel de l’IDH effectué par le PNUD), incluant des situations nationales extraordinaires (type RDC aidée à 95 %, Erythrée à 41 %, Guinée Bissau à 61 % et Sierra Leone à 38 %) contribuant à eux seuls à accroître cette donnée moyenne. Parmi les 50 derniers pays classés à l’IDH seuls 12 d’entre eux présentaient une part d’aide publique dans le PNB national supérieure à 20 %.

Il est clair que la part des ressources internes dans les budgets nationaux reste prépondérante, alors que la question de leur mobilisation représente une impasse de la réflexion des acteurs de solidarité internationale.
Il ne s’agit pas seulement de produire de la richesse, de « croître » (ce qui est le cas de la plupart des pays africains aujourd’hui puisque vingt des 48 pays de la région ont enregistré un taux de croissance supérieur à 5 % en 2004) : le développement entendu comme processus durable de réduction des inégalités est avant tout affaire de politiques publiques, économiques et fiscales internes : un emploi décent et dignement rémunéré, l’existence de services publics locaux, de dispositifs de protection sociale exigent la mise en place de politiques de création et de redistribution de richesses à l’échelle des Etats et des territoires (régions, communes…) compétents.
Le soutien à la production et à la structuration de marchés locaux et régionaux, la sécurisation et la mobilisation de l’épargne locale à travers la structuration de réseaux bancaires, la conception d’une fiscalité équitable et progressive, la création d’environnements favorables aux investissements internationaux selon des modalités respectueuses des droits économiques, sociaux et environnementaux des populations… sont au moins aussi déterminants que les apports externes, le plus souvent ponctuels et non prévisibles.

Sur l’ensemble de ces politiques publiques il faut reconnaître que l’aide extérieure a considérablement remis en cause la capacité des gouvernements à intervenir : la décennie de l’ajustement s’est traduite par des contraintes externes très fortes sur les politiques économiques, même si celles-ci n’ont pas, partout, anéanti toute capacité d’action publique. Liés à la conjonction d’instabilités macro-économiques (chute des cours des matières premières notamment) et d’orientations politiques défavorables (la libéralisation commerciale contribuant à la chute des recettes issues des taxes relatives aux activités de commerce extérieur), les budgets alloués au fonctionnement de l’administration publique et à la fourniture de services essentiels ont connu une chute dramatique entre le milieu des années 80 et la fin des années 90 ; les normes de politiques macro-économiques importées dans le cadre des négociations liées à la contractualisation de nouveaux prêts avec les IFI et les bailleurs bilatéraux ont privilégié la régulation de marché, soit (en simplifiant) la concentration des politiques publiques sur les secteurs régaliens (police, justice, Etat de droit…).

L’entrée dans une nouvelle phase de réformes à la faveur d’une certaine réhabilitation du rôle des institutions (certaines et sur certains secteurs mais tout de même) et du caractère décisif des politiques publiques, la promotion des objectifs du Millénaire (qui réhabilitent l’importance des services essentiels) et l’approfondissement du processus de décentralisation et de renforcement des pouvoirs publics locaux permettent aujourd’hui de réfléchir à des propositions alternatives sur les structures et les politiques internes qui apporteront un progrès social durable et partagé.
L’influence des bailleurs de fonds internationaux dans la détermination des modalités de l’action publique n’est pas nécessairement en recul : elle reste primordiale quant au modèle d’économie qui doit être privilégié par tout gouvernement recherchant leur appui. Et les règles du commerce et de l’investissement international, tendant à faire de la libre-concurrence LE mode de régulation valable en tous lieux et tous secteurs, l’absence de règlements internationaux encadrant l’activité des multinationales (en particulier celles actives dans un certain nombre de secteurs rentiers – eau, pétrole, produits miniers) ou encore la tolérance à l’égard de l’évasion fiscale internationale s’additionnent incontestablement à toute une série de contraintes internes complexes limitant l’action des pouvoirs publics les plus volontaristes.

Mais tous les observateurs s’accordent par exemple à reconnaître un potentiel fiscal sous-exploité à l’Afrique sub-saharienne ; mais en économie naissante, les rentes et les capitaux oisifs, la spéculation doivent être sévèrement taxés ou découragés, alors que l’entreprenariat local, l’investissement productif et les activités de services participant de la solidarité ne devraient être taxés que sur les revenus.
Le contrôle des mouvements de capitaux, impératif car il s’articule avec la nécessité de lutter contre les détournements, les paradis fiscaux, le blanchiment et la criminalisation financière, doit pénaliser les activités spéculatives à court terme. Les expériences chilienne, malaise, chinoise, etc. ont démontré la possibilité de conduire de telles politiques, et les succès qu’elles garantissent (le découragement des activités économiques rentières en particulier).
Plus que l’attractivité des capitaux internationaux, la priorité économique doit être donnée simultanément à la construction d’espaces de production et d’échanges de proximité et à garantir l’égalité d’accès aux services de base. C’est l’égalité d’accès aux services de base qui permet de garantir le respect des droits. Elle permet de fonder la lutte contre la pauvreté sur le refus des inégalités croissantes et des discriminations.

La nature et le fonctionnement des institutions qui effectueront ces choix et assureront leur mise en œuvre ne procèdent pas d’une recette unique promue de l’extérieure, surtout si elle s’inspire de formules qui ont démontré leur inefficacité.
Mais le volontarisme politique, la revalorisation du rôle des instances parlementaires élues et des espaces paritaires de négociation entre acteurs économiques, salariés, paysans… et responsables politiques est capital. C’est dans cette acception que les réflexions en termes de gouvernance peuvent prendre tout leur sens, et le travail d’accompagnement des acteurs sociaux et citoyens du Sud par leurs partenaires du Nord peut également s’inscrire dans la voie du renforcement des capacités d’analyse et de plaidoyer sur ces questions cruciales d’économie politique interne.

Ghazi Hidouci et Amélie Canonne

(1) Source HDR 2005, PNUD : l’aide considérée correspond aux contributions d’Etats membres du CAD de l’OCDE plus la République Tchèque, la Hongrie, l’Islande, Israël, la Corée du Sud, le Koweït, la Pologne, l’Arabie saoudite, la Slovénie, la Turquie, les Emirats arabes unis, les pays baltes et les financements en dons ou prêts concessionnels des institutions multilatérales.