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" Intérêt général", "service public" et "souveraineté" - Philippe Brachet - 1997

1. Les notions d’intérêt général et de service public entretiennent des rapports complexes, fonction du niveau de réalité de l’analyse. Celui de la théorie est celui des systèmes philosophiques, des principes ; celui des pratiques sociales est celui du langage courant, des comportements sociaux.

2. Ces deux niveaux de réalité sont toutes deux des productions historiques. Cette dimension historique est double : histoire des idées, histoire des faits. La notion d’intérêt général est d’abord apparue au niveau des idées, dans les systèmes de philosophie politique. Elle fut reprise par la Révolution française : l’État républicain incarne l’intérêt général national. La notion de service public, elle, est d’abord apparue comme revendication sociale à la fin de l’Ancien Régime, s’opposant à l’arbitraire du monarque. On la retrouve durant la Révolution comme expression de l’intérêt général dans les domaines essentiels (sécurité d’approvisionnement en denrées essentielles en temps de guerre et de famine, par exemple).

3. Dans la théorie républicaine, ces deux notions sont complémentaires, le « service public » concrétisant l’« intérêt général » dans des domaines particuliers.

4. La pratique jacobine de la république les a partiellement opposées. Si l’on applique les conceptions de Karl Mannheim, le discours de l’État et de ses dirigeants au nom de l’« intérêt général » qu’ils incarnent est généralement auto-justificatif, défensif et idéologique. Il est surtout utilisée de manière déclarative par les détenteurs du pouvoir. En même temps, à un autre niveau de réalité (celui des faits sociaux), il existe bien un intérêt commun (et une nécessité commune) aux groupes et individus qui composent une société, aux différents niveaux territoriaux : celui de vivre ensemble à travers les oppositions et dominations- bien réelles, elles aussi. Comme discours justificatif du pouvoir (donc, en France, de l’État) l’« intérêt général » fonde sa légitimité et sa nécessité sur ce niveau des faits. À ce titre, comme référentiel des politiques publiques, il est traversé par les contradictions du politique. Et ces dernières, à leur tour, réagissent sur les faits sociaux.

Ainsi, quand Alain Juppé engage en octobre 1995 sa politique de réforme de la protection sociale, il s’appuie sur sa légitimité issue de l’élection présidentielle proche et s’exprime au nom de sa conception de l’« intérêt général » et des principes républicains et à partir de son diagnostic de la crise de ce système de protection sociale. Mais la dureté de la crise sociale et politique qu’il va déclencher s’explique par l’opposition de ses conceptions avec celles de ses adversaires, au nom des mêmes principes, mais conçus différemment. Cette crise réduira gravement l’autorité de son gouvernement et l’efficacité de la réforme de la protection sociale qu’il tentera de mettre en œuvre à partir de janvier 1996. Et ces contradictions entre conceptions de l’« intérêt général » et du « service public » ont affaibli sa capacité d’arbitrage - surtout dans ce domaine, mais aussi en général..

5. La notion de « service public », elle, s’est clivée, depuis son apparition à la fin de l’Ancien Régime. Elle est devenue d’une part une notion juridique, d’experts, qui relève elle aussi de l’idéologie par laquelle les détenteurs du pouvoir s’auto-justifient. À partir des sommets de l’État, ce discours a gagné les différents corps d’agents publics et leurs syndicats, identifiant (bien qu’ils s’en défendent) le « service public » à la défense de leurs statuts. Mais elle est aussi restée une aspiration populaire (de nature utopique, elle) à ce que les activités au cœur de la solidarité nationale soient effectivement au service du public et sous son contrôle. Elle est plus concrète et plus diversifiée que celle d’« intérêt général ». C’est en son nom que se produisent (le plus souvent sur une base locale) des mouvements sociaux d’usagers-citoyens, comme à l’occasion du tracé du T.G.V. Provence ou de « Socrate ». Des différences profondes existent donc entre comportements au nom du « service public », entre attentes de « service public ». Et cet éclatement au niveau des représentations est la conséquence de la crise des « services publics » au niveau des faits. Mais en retour, il rend plus difficile leur sortie de crise. Il est aussi l’une des expressions de la crise politique, car seul le politique peut dépasser la crise du « service public » par un projet qui le renouvelle, lui redonne un sens. Une telle dynamique a été à l’œuvre aux débuts de la III e et de la IV e Républiques. Pas de la V e.

6. Cette distinction « intérêt général » - « service public » étant spécifique à la culture étatiste et jacobine française, la notion de « service d’intérêt général » est sans doute la seule à promouvoir au niveau européen. Toutefois, depuis le Traité d’Amsterdam, l’Acte final contient le § suivant (conforme à la distinction proposée au 3. de cette synthèse) :

« Les dispositions de l’article 7 D relatives aux services publics sont mises en œuvre dans le plein respect de la jurisprudence de la Cour de justice en ce qui concerne, entre autres, les principes d’égalité de traitement, ainsi que de qualité et de continuité de ces services ».

Elle suggère implicitement que les « services publics », ce sont les « services d’intérêt économique général ».

7. La notion de souveraineté s’analyse elle aussi au niveau des idées politiques, et à celui des faits - c’est-à-dire en l’occurrence des comportements de (et à l’égard de la) souveraineté et des croyances correspondantes. C’est une notion à la fois essentielle et ambiguë, comme celle de pouvoir à laquelle elle s’apparente. Elle a évolué au cours de l’histoire à partir d’une origine métaphysique pour laquelle tout pouvoir sur terre tire sa légitimité de Dieu. Elle signifie en général le caractère suprême (et non pas absolu) du pouvoir : le fait qu’il n’existe pas d’instance supérieure : le souverain, détenteur du pouvoir, ne dépend d’aucun pouvoir supérieur à lui auquel il devrait « rendre des comptes ». Mais cette signification est différente selon que l’on se si-tue au niveau des idées (des théories philosophiques et politiques) ou des faits, des représentations que les classes sociales (les acteurs sociaux) et les individus se font de la souveraineté. Et des comportements qu’ils adoptent à son égard.

La « souveraineté en pratique » connaît des décalages, des contradictions qui sont le propre du pouvoir. Ainsi, à la fin de l’Ancien Régime, l’expression « car tel est notre bon plaisir » était-elle devenue dans le langage courant synonyme des caprices du roi, d’arbitraire du souverain. Alors qu’originellement, elle signifiait la volonté de se conformer au bien commun. Un tel contresens illustre les « malentendus » existant entre le détenteur de la souveraineté et ceux sur lesquels elle s’exerce. Si (au niveau des idées, des systèmes philosophiques) le principe de souveraineté constitue la politique comme moderne en étant « le fondement profane dont l’État historique est l’organisation » [G. Mairet opus cité p. 11], les peuples perçoivent la souveraineté comme attribut des détenteurs du pouvoir. Dans une nation comme la France où le pouvoir est fortement personnalisé, le comportement de souveraineté du monarque (celui qui gouverne seul, en royauté comme en république, quel que soit le niveau territorial) est perçu comme n’ayant de compte à rendre à personne, c’est-à-dire comme présentant au moins le risque d’arbitraire. Plus précisément, le comportement du souverain (la personne détentrice du pouvoir) est perçu comme discrétionnaire. Ses décisions se conforment-elles réellement ou non à des règles de portée générale ? C’est lui qui en décide souverainement parce que le contrôle ascendant qui s’exerce sur lui (l’élection en démocratie) est trop global et trop espacé pour influencer réellement ses décisions.

La laïcisation de la souveraineté en république n’a nullement supprimé ce caractère discrétionnaire, qui engendre la possibilité permanente de la part du souverain d’agir arbitrairement. Et cette caractéristique de la souveraineté telle que sa pratique est perçue par le peuple s’est étendue à la notion qu’elle invoque pour se légitimer : l’« intérêt général ». C’est l’argument permanent du souverain pour justifier ses décisions (« J’agis au nom de l’« intérêt général » ») ; mais comme les conditions ne sont qu’exceptionnellement réunies pour un contrôle d’en bas effectif, c’est devenu une question de conviction : seuls les partisans du souverain croient en la conformité de ses décisions en l’« intérêt général ». Les autres sont au moins sceptiques. La légitimité du souverain est aujourd’hui entamée car il est soupçonné d’arbitraire : d’être au-dessus de la Loi parce que c’est lui qui la décide. D’être « plus égal que d’autres » parce que les mécanismes républicains censés assurer la transparence des décisions publiques produisent souvent en fait l’opacité. Cette « souveraineté décadente » n’est pas réservée aux élus-décideurs mais se retrouve au sommet de tous les appareils : le discours au nom de l’« intérêt général » masque souvent des égoïsmes corporatistes ou/et personnels.

8. Cette méfiance largement répandue aujourd’hui à l’égard de la souveraineté des « monarques républicains », caractéristique de la crise politique du tournant du troisième millénaire, est à rapprocher de l’hypothèse qu’avance Gérard Mairet à la fin de son livre : « l’ère de la souveraineté touche à son terme » parce que le XX e siècle « plus violent à lui seul que la totalité de l’histoire humaine connue, en s’achevant, met fin à la souveraineté », car l’histoire qu’il a suscité jusqu’à lui « semble bien avoir épuisé ses possibles ». [p.13] Il nous incombe donc désormais de « penser à nouveau la res publica » [p. 14] en dépassant le principe de souveraineté, qui « cesse d’être constitutif d’un avenir » [p. 162].

Car la souveraineté « est pensée en référence au peuple (ou à la nation) fut-ce pour l’en priver » « sous la forme de l’absolutisme des rois ». Or le sujet de la souveraineté a successivement été un seul « (roi des monarchies) », tous « (peuple des démocraties) », quelques uns « (parti d’une authentique aristocratie) ». Désormais « le cycle de la souveraineté est bien achevé » car quoi inventer désormais pour donner un contenu crédible à la souveraineté ? « L’achèvement de la souveraineté [consiste]…en la fin de sa capacité à produire de l’historique. À proprement parler, le principe de souveraineté n’existe plus dans le monde car, précisément, il n’est plus le principe qui ordonne un monde et le crée, il ne fait donc que subsister au monde ». [p. 165]