Le cycle de Doha pour le développement et les effets de l’accord cadre de Juillet 2004

25 juillet 2005

David D’INCAU (AITEC)

Le programme de Doha marque-t-il un pas dans l’histoire de l’OMC ? Il est en tout cas censé annoncer le recentrage d’une institution dont la définition des objectifs est devenu anachronique. Un peu comme les PAS de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, le modèle de développement incarné par l’OMC ne trouve plus de légitimité aux yeux de la société civile internationale ou d’un certain nombre de pays du Sud qui n’ont pas vu leur intégration à l’économie mondiale progresser avec la libéralisation commerciale prônée par l’héritière du GATT. Les blocages successifs rencontrés lors des négociations ont poussé en 2001 l’ensemble de la communauté des Etats membres de l’organisation à adopter une déclaration finale lors de la conférence interministérielle de Doha (novembre 2001). La Déclaration finale inscrit théoriquement l’ouverture du commerce mondial dans un objectif supérieur : le développement économique des PED. D’où une appellation sans équivoque : « l’agenda de Doha pour le développement ».

L’Agenda de Doha pour le développement

La Conférence ministérielle de Doha a lieu du 9 au 13 novembre 2001. L’ambiance au sein de la communauté internationale est profondément marquée par les attentats du 11 Septembre. Après l’échec de Seattle (décembre 1999), l’OMC est en crise : il est hors de question de ne pas aboutir à une déclaration interministérielle commune, qui aux yeux du monde devait inscrire un retour des idéaux du développement au premier plan. La déclaration de Doha fixe donc à l’institution et à ses membres un programme de travail s’échelonnant en théorie jusqu’au 1er janvier 2005 avec pour problématique centrale l’intégration des PED et des PMA au « système commercial multilatéral ouvert et fondé sur des règles », ce dans des conditions qui « correspondent aux besoins de leurs développement économiques », puisque « le commerce international peut jouer un rôle majeur dans la promotion du développement économique et la réduction de la pauvreté »

Concrètement, le programme de travail s’organise en trois grands volets : Libéralisation des échanges internationaux, réglementation et cadre institutionnel.

a) Libéralisation des échanges internationaux

Ce thème s’inscrit dans la poursuite des accords établis sous l’Uruguay round du GATT, et s’attache principalement à deux domaines : l’agriculture et les services. Il renvoie aux négociations sur les conditions d’accès aux marchés (tarifs douaniers, classifications des productions). Pour les services, la négociation est dite ouverte : elle va dépendre des offres et propositions d’ouverture faite par les Etats membres. Ces offres devaient être formulées avant le 1er janvier 2003 pour être négociées lors de la Conférence de Cancun . Le retard pris sur l’agenda fait que leur examen actuellement est en cours.

Quant à la question agricole qui monopolise toute l’attention (peut être exagérément) la négociation porte sur trois points assez classiques :
– amélioration de l’accès aux marchés par réduction des droits de douanes, des crêtes tarifaires, de la progressivité des droits et des obstacles non tarifaires ;
– réduction des subventions à l’exportation ;
– réductions des soutiens internes créateurs de distorsions dans les échanges.

De manière générales, ces négociations doivent avoir pour perspective les gains économiques pour les PMA-PED. La logique coopérative n’a cependant pas été mise en avant, ce qui explique en partie que chaque Etat membre ait avant tout joué la carte de l’intérêt national plutôt que celui de la solidarité.

b) Réglementation Il s’agit de rénover certains accords du GATT comme l’art VI, l’accord sur les subventions et mesures compensatoires, celui régissant le règlement des différends et la prise en compte des accords commerciaux régionaux . L’ADPIC doit lui aussi être réexaminé, notamment dans sa relation avec la convention internationale de l’ONU sur la diversité biologique, la protection des savoirs et du folklore.

Un autre point important est la redéfinition du traitement spécial et différencié (TSD) accordé aux PED et PMA, dans le but de le rendre plus efficient et afin de limiter les contournements possibles des pays du nord et les abus des pays du Sud (la Chine est par exemple un PED selon ses dires). Pour ce faire, l’idée d’un accord cadre a été retenue : il doit établir ces nouvelles dispositions au regard de l’ensemble des accords de l’OMC. De plus toutes les négociations présentes et à venir devront intégrer des dispositions relatives aux pays pauvres.

c) Institutionnel

Cela touche les négociations sur les questions dites de Singapour : investissements, concurrence, marchés publics. Malgré la réticence initiale des PMA PME, ces questions sont désormais dans l’agenda de Doha, comme le désirait l’EU. Il s’agit plus précisément d’arriver à un accord sur les modalités de négociations, dénomination diplomatique pour faire croire aux Etats membres qu’ils gardent la main sur le dossier. Une négociation sur les modalités n’oblige pas de leurs parts à formuler des engagements contraignants. L’ambiguïté est de savoir si un accord présuppose la négociation des modalités pour exister ou bien est ce l’inverse [ABBAS 2005].Les négociations devraient en particulier porter sur la transparence et le caractère non discriminatoire des marchés publics, ainsi que sur un nouvel AMI.

Un autre point du volet institutionnel est la question de la mise en œuvre des accords. Les PED-PMA réclament depuis 1994 une évaluation des accords existants avant tout autre débat sur un nouvel accord. Cette revendication a été inscrite dans le premier paragraphe de la Déclaration de Doha. Une telle évaluation doit permettre de juger de l’efficience des accords signés, ainsi que de clarifier des questions importantes quant aux liens entre OMC et Accords multilatéraux sur l’environnement comportant des restrictions commerciales, ou bien encore entre ADPIC/Santé publique avec le renversement de la hiérarchie des normes au profit de celles de santé. La question des normes sociales a quant à elle été évacuée de la déclaration pour ne pas empêcher l’émergence d’un Consensus au sein de la communauté des Etats membres.

La conférence de Doha représentait donc une victoire symbolique pour les PED-PMA, portant sur le papier certaines avancées. D’une part, leurs revendications quant à une évaluation des difficultés rencontrées par les pays pauvres dans la mise en œuvre des accords ont enfin été retenues par l’OMC. La réaffirmation d’un traitement spécial et différencié, via un accord cadre, est également une avancée pour les pays du Sud. Inopérant depuis sa création, ce principe fondé sur la non réciprocité, et envisagé comme un simple délai d’ajustements est vital pour réguler le commerce international dans un souci de développement. La Conférence adopte même une résolution confirmant l’ADPIC, mais acceptant des dérogations permettant aux pays du Sud de produire des génériques hors licence à la condition qu’ils alimentent uniquement le marché intérieur. De même les questions de financement du développement (la dette par exemple) ont donné lieu à des groupes de travail, proposant ainsi une approche plus large de la thématique du développement que son simple aspectcommercial.

L’échéancier fixé à Doha aurait dû se finir en 2005. L’échec de Cancun, mais plus généralement la mauvaise volonté d’Etats membres, mus par des appétits plus compétitifs que coopératifs, ont dès sa déclamation mis à mal les dispositions pro-Sud du PDD.

L’accord cadre de juillet 2004 est significatif, puisqu’il marque la réorientation de l’agenda sur des bases libérales réduisant le développement à l’ouverture des marchés tel que défini par Ricardo.

Les effets de l’accord cadre de Juillet 2004

Hong Kong était censé clôturer le du cycle de Doha, il n’en sera rien bien entendu. Au contraire les nombreux blocages successifs et l’évolution du contexte international ont amené une révision à la baisse les ambitions du Programme de Doha. Ainsi l’Accord-cadre de Juillet 2004 réinterprète les différents volets de l’agenda pour le développement.

a) Impacts sur la libéralisation des échanges Le point agricole étant celui qui porte le plus d’oppositions entre Nord et Sud, c’est lui qui motive l’accord cadre et précise quatre points.
– la négociation à échéance pour l’élimination des crédits et subventions à l’exportation (USA et UE). Cet engagement qui demeure concret voit cependant la date de démantèlement des subventions américaines et européennes portée à 2017.
– Abaissement des droits de douanes avec le droit de protection pour les produits sensibles. Il s’agit aussi de l’établissement de la liste de ces produits sensibles.
– La réduction des soutiens internes : les USA ont accepté un montant d’aides de 5% maximum de la valeur de leur production agricole. En contrepartie ils ont obtenu un élargissement des critères de la « Boite Bleue » régissant les soutiens interférant avec les prix de marchés mais justifiés par des objectifs de maîtrise de la production.
– Création d’un sous comité sur le coton. Celui-ci n’a aucune indication de date ni de montant.

Le dossier agricole est donc réduit à des questions techniques d’accès aux marchés des pays du Nord et à la thématique des subventions, qui pareillement est traitée de manière uniforme sans tenir compte de leurs objectifs (soutien à des prix bas par exemple). Les questions agricoles liées au développement sont indéniablement plus complexes que cela.

b) Sur la réglementation

L’accord-cadre a donné lieu à un nouvel échange au sujet du lien ADPIC-Santé. D’un coté les pays du Sud réclament la souveraineté dans la détermination des politiques de santé publique, et de l’autre coté les pays industrialisés (Canada, Suisse, Japon, USA, UE) avancent l’idée d’une liste de médicaments pour lesquels des licences d’exploitation pourraient être délivrées. Cette optique limite la capacité des pays du Sud producteurs de molécules pharmaceutiques à copier des médicaments de pointes et fait peser un poids encore plus lourd sur les PED qui n’ont pas les capacités de production. Ceux-ci sont d’ailleurs sortis du club des négociants et pourront difficilement faire valoir leurs intérêts à l’avenir. Ils ne pourront également pas développer de futures industries pharmaceutiques sans contrôle des pays du Nord.

c) Sur les autres questions

Investissement, marchés publics et autres thèmes de Singapour sont sortis du champ des négociations pour Hong Kong. Est-ce une victoire des PED-PMA ? Difficile à dire car cela augmente paradoxalement le pouvoir de l’UE et des USA sur le volet agricole en limitant les concessions qu’ils auraient pu émettre selon la logique de négociation totale. Plus important, le futur accord cadre sur le TSD a lui été repoussé aux calendes grecques. De même l’évaluation des accords de l’Uruguay Round, notamment en terme social, préalable à toute nouvelle négociation selon les exigences des PED-PMA, est abandonnée. Le choix de l’ordre du jour repose donc à nouveau entre les mains des grandes puissances si jamais sa fixation avait été un jour partagée entre tous les membres de l’OMC.

Exit les groupes de travails liés au développement, ceux-ci n’ont pas droit au chapitre dans l’accord cadre de juillet 2004. Commerce, dette et finance, ainsi que commerce et transfert technologiques sont donc exclus de l’agenda malgré le fait que tout le monde s’accorde sur l’importance de ces thèmes dans le processus de développement des PED.

Le Programme de Doha est donc revu sous un angle technique d’accès au marché. La dimension politique du développement, sous jacente dans la déclaration de Doha, est évincée au profit d’une logique d’ouverture de marché en accord avec le mandat de base de l’OMC. Les relations de pouvoirs que l’on espérait voir évoluer vers plus de coopération au moment de Doha, sont toujours d’actualité et tendues. Les pays industrialisés, USA et UE en tête, conservent la main mise sur les négociations et jouent de leurs puissances de négociation pour s’octroyer de plus amples marges de manœuvres. L’accord cadre de juillet a le mérite de démystifier les objectifs des grands pays. Plus la peine de se cacher donc, comme le dit un fameux dicton suédois aujourd’hui c’est « money money ».