L’égalité d’accès aux services publics, une alternative au néo-libéralisme

Pourquoi nous intéressons-nous aux services publics ?

Le débat sur les services publics s’est aujourd’hui imposé comme un débat stratégique. Les raisons ne manquent pas. Les services publics sont devenus un des éléments déterminants des politiques économiques. Autour d’eux se concrétisent les affrontements sur l’efficacité et l’égalité, le marché et les droits, les entreprises publiques et la concurrence. Ils sont présents à toutes les échelles d’intervention, au niveau local dans les politiques municipales, au niveau national avec les péréquations et l’aménagement du territoire, au niveau européen avec l’avalanche de directives pour ouvrir le marché européen, au niveau mondial avec l’accord sur le commerce des services. Ils sont aussi au centre des mouvements sociaux, des luttes de travailleurs des entreprises du secteur public sur les revenus, l’emploi et les statuts, des usagers sur l’accès, les prix et la qualité des services, des écologistes sur la prise en compte des écosystèmes, des mouvements de lutte contre les exclusions, les inégalités et les discriminations, des mouvements de solidarité internationale.

A partir des services publics il est possible d’identifier et de comprendre les grands enjeux des sociétés actuelles. C’est ce que nous proposons de faire. Prenons les services publics comme des analyseurs de nos sociétés, de leurs situations, de leurs évolutions et de leurs transformations possibles. Nous commencerons par un état des lieux et une analyse de la situation ; il s’agit de définir les questions qui caractérisent les sociétés actuelles du point de vue de l’évolution possible des services publics. Ensuite, nous irons chercher dans l’Histoire et les théories, des éléments de compréhension des situations présentes par rapport aux perspectives futures. Nous pourrons alors revenir sur la situation actuelle pour en mesurer les enjeux et les possibilités, explorer les stratégies et avancer des propositions.

Les questions posées dans les débats sur les services publics

Proposons de regrouper les questions posées par les débats sur les services publics autour de quatre grands thèmes : les stratégies et les politiques économiques et sociales, les politiques publiques, les échelles de la transformation sociale, les mouvements sociaux.

- La nature des stratégies et des politiques économiques et sociales

Les stratégies et les politiques économiques et sociales dominantes ne sont pas difficiles à analyser. Elles sont caractérisées par la libéralisation qui résume le credo des dirigeants économiques et politiques. Celle-ci se définit à partir de la croyance dans les bienfaits de l’élargissement des marchés nationaux et du marché mondial, et se traduit par les privatisations et l’élimination de tout ce qui est censé freiner la concurrence. Ces politiques ont plusieurs implications : la régulation devient le monopole des marchés financiers mondialisés, le marché mondial devient la référence des normes de consommation et de production, le travail est la variable quasi unique d’ajustement.

L’évolution des entreprises est déterminante. Le modèle est celui des entreprises privées multinationales censées être les formes avancées porteuses de modernité. L’ouverture aux capitaux privés internationaux permettrait au marché financier mondial de jouer, sans entraves, son rôle de régulateur. A l’intérieur de l’entreprise, les couches dirigeantes peuvent être associées aux profits par un intéressement (les « stock-options »). La « bonne gouvernance » de l’entreprise (corporate-governance), est assurée par ceux qui maîtrisent le rapport aux marchés financiers, l’utilisation de la recherche technologique, l’exploitation des différentiels du marché mondial du travail, la captation des rentes.

L’évolution des normes de consommation est caractérisée par une mythique « liberté des prix ». Le marché capitaliste se définit par rapport à la demande solvable. Il définit ses normes de production en fonction de la demande de ceux qui ont un revenu suffisant pour permettre une production assurant un profit moyen. Il s’intéresse à ceux qui, moyennant quelques subventions, limitées par le désengagement de l’Etat et les restrictions budgétaires, pourraient accéder au marché « normal ». Il considère que les autres ne le concernent pas ; leur sort doit être réglé ailleurs, par l’Etat et par la charité. La concurrence est supposée ajuster le marché sur les « justes prix ». Pour autant, les entreprises ne se désintéressent pas des rentes qui leurs donnent l’occasion de surprofits qui jouent un rôle majeur dans la constitution des groupes puissants à l’échelle mondiale. La concurrence se traduit toujours par des concentrations.

L’évolution du travail est le nœud de la contradiction. Cette nouvelle modernité remet en cause le salariat en tant que statut social. La précarisation devient la règle. Les statuts sont considérés comme des privilèges désuets. Les discriminations entre les groupes, les nationaux et les étrangers, entre les différents pays, sont plus que jamais des normes de gestion des marchés du travail. La protection sociale publique est présentée comme un frein et un luxe.

Dans le domaine des services publics, ces politiques économiques et sociales ont eu des conséquences majeures. Dans l’esprit de la grande majorité des dirigeants économiques et politiques, toutes les entreprises qui ne correspondent pas à la nouvelle modernité sont devenues obsolètes et rétrogrades. C’est particulièrement le cas des entreprises publiques et des entreprises locales. Les entreprises publiques de services sont la première cible des privatisations. Elles ne correspondent pas aux normes de la concurrence de la privatisation et sont accusées d’être monopolistiques, elles ont accumulé une rente fondée sur les investissements publics, elles sont considérées comme les instruments de la régulation publique et de l’intervention directe de l’Etat dans l’économie, elles ont élaboré pour leurs travailleurs des statuts considérés par les investisseurs financiers comme exorbitants. Du point de vue des normes de consommation, les entreprises du secteur public verrouillent des marchés profitables à condition de libérer les prix pour les segments les plus rentables et d’en finir avec les péréquations de tarif, les subventions et les accès particuliers aux financements. Enfin, pour les travailleurs des secteurs publics, les politiques économiques actuelles mettent en cause leurs statuts et particulièrement la sécurité de l’emploi et l’amélioration des conditions de travail, les niveaux de revenus et leurs systèmes de retraite.

Il s’agit de comprendre comment on en est arrivé là, et comment ces politiques fonctionnent comme des évidences ? Il s’agit aussi d’explorer les contradictions et les marges de manœuvre pour évaluer les évolutions possibles et définir les objectifs et les stratégies de fondation d’un nouveau service public.

- La nature des politiques publiques

Derrière la question affichée de l’efficacité des politiques publiques se pose la question de leur nature et du rapport existant entre l’économique et le politique, en termes d’objectifs, de mécanismes et de pouvoirs.

Dans les sociétés contemporaines, l’équilibre entre le pouvoir économique et le pouvoir politique est considéré comme une des conditions de la démocratie, le pouvoir économique serait garant d’efficacité et le pouvoir politique de justice. Cet équilibre est toutefois changeant. Au-delà du « bon équilibre » restent posées plusieurs questions : pourquoi et à quelles conditions le pouvoir économique serait-il porteur d’efficacité ? Pourquoi et à quelles conditions le pouvoir politique serait-il porteur de justice ?

Pour les libéraux des différentes obédiences, la réponse va d’elle-même. La fusion entre les deux pouvoirs laisserait peu de place aux libertés individuelles. Il faut donc préserver le pouvoir économique du contrôle de l’Etat. Les conditions d’efficacité seraient réunies si la régulation est assurée par des mécanismes de marché, s’il n’y a pas d’entraves à la concurrence et, ce qui est moins évident dans le raisonnement, si la propriété du capital est privée. Il reste un coin aveugle dans cette approche, c’est la question de la nature des rapports dans l’entreprise et les fondements du partage entre profits et rémunération du travail dont il faut bien admettre qu’ils relèvent du rapport de forces.

Sur le rôle du pouvoir politique, les libéraux se partagent. Tous reconnaissent que l’Etat doit assurer l’ordre public et l’ordre social à travers ses fonctions régaliennes, et aussi qu’il lui revient d’assurer un cadre institutionnel qui garantisse la concurrence et la stabilité politique nécessaire au fonctionnement de l’économie. Pour les néolibéraux, c’est là l’essentiel de l’intervention de l’Etat ; il lui revient aussi de prendre en charge, à minima pour ne pas perturber les marchés, ceux qui n’ont pas des revenus suffisants pour subvenir à leurs besoins fondamentaux. Pour les sociolibéraux, le rôle de l’Etat est plus volontariste ; il lui revient d’être l’agent de la transformation sociale par des politiques économiques et sociales actives incluant protection sociale et plein emploi, la régulation des marchés, et les interventions monétaires, financières et de crédit.

Dans ce dernier cas, les pouvoirs publics seraient comptables de la satisfaction des besoins fondamentaux, de l’intérêt général et du bien commun. L’objectif même de l’économie diffère. Il ne s’agit plus seulement de produire dans les meilleures conditions et d’assurer à chacun, en fonction de ses moyens, l’accès au marché. Il s’agit de garantir le respect des droits économiques, sociaux et culturels, au même titre que les droits civils et politiques, qu’une société accorde à chacun de ses membres.

La fonction des services publics n’est pas la même dans les deux cas. Dans le cas de l’Etat minimal et néolibéral, les services publics assurent le filet social, les services minimums dont doivent bénéficier ceux qui n’ont pas accès aux marchés. Dans le cas de l’Etat sociolibéral responsable du bien commun, les services publics assurent la garantie du respect des droits, et doivent être marqués par l’égalité d’accès aux droits.

Dans sa forme actuelle, le débat entre économique et politique, entre efficacité et justice sociale, est celle du rapport entre croissance et redistribution. Il a été relancé par la prise de conscience des conséquences des politiques économiques et sociales en matière de pauvreté, d’exclusion et d’inégalités. Pour certains, la condition première, préalable, nécessaire de la lutte contre la pauvreté est la croissance, tout le reste doit lui être subordonné. La question est aujourd’hui ouverte des marges de manœuvre existantes en matière de politiques économiques et sociales et de politiques publiques.

- Les échelles de la transformation sociale

Quels sont les niveaux pertinents des politiques publiques, des régulations, des politiques économiques et sociales, de la transformation sociale. La mondialisation, en imposant l’échelle mondiale, a mis en crise les autres niveaux. Les Etats, à l’échelle nationale, sont au centre des attentes et des contradictions. L’Union Européenne, à l’échelle d’une grande région, est questionnée dans son rapport à la mondialisation. Les pouvoirs locaux, à l’échelle locale sont porteurs de perspectives et d’ambiguïtés.

La mondialisation est un processus contradictoire. Si nous ne parlons pas de la mondialisation théorique mais de la « mondialisation réellement existante », il faut reconnaître son mouvement dominant, son caractère néolibéral, et ses conséquences, la montée des exclusions et des inégalités. La mondialisation constitue l’espace du déploiement des politiques économiques et sociales de la libéralisation dont nous avons souligné les conséquences sur l’évolution des services publics. Le système international de la mondialisation s’appuie sur les institutions de Bretton Woods, la Banque Mondiale qui est l’inspiratrice de la pensée du développement libéral et le Fond Monétaire International (FMI) qui gère le système monétaire et participe, avec les Banques Centrales et principalement la Federal Reserve des Etats-Unis, à une régulation minimum des marchés financiers. Le cadre institutionnel de la mondialisation est complété par l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) qui assure l’élargissement et la primauté du marché mondial et qui organise la prééminence du droit des affaires sur les autres aspects du droit international. La nouvelle négociation sur l’Accord Général sur le Commerce des Services (AGCS) concerne directement l’avenir des services publics, en instaurant la subordination des services à leur forme marchande, même si elle est minoritaire. Il est ainsi prévu que la concurrence doit devenir la règle dès qu’existe, dans un secteur, des entreprises privées qui seraient confrontées à la concurrence réputée « déloyale » d’un secteur public.

L’échelle nationale reste l’échelle stratégique. C’est à son niveau que se sont formés les services publics et qu’a été élaborée la pensée des services publics. Les Etats ont porté la construction de l’unité nationale, articulée à l’identité nationale et au territoire. Les services publics ont été mobilisés pour fonder une culture nationale et pour, à travers l’aménagement du territoire, unifier l’espace national. Les services publics, à travers la réglementation, les tarifs, les péréquations, les investissements, ont aussi été les instruments de l’égalité d’accès des citoyens aux droits que leur donne l’appartenance à leur société. Les Etats aujourd’hui sont doublement contestés, par la mondialisation d’une part, par la revendication de démocratie de proximité de l’autre.

L’Union Européenne est devenue l’élément moteur dans l’évolution des politiques publiques. Les directives européennes rythment la restructuration des secteurs et des entreprises. Fondées sur l’unification du grand marché européen, elles prescrivent la mise en concurrence, la libéralisation et les privatisations. Comme toutes les grandes régions, l’Europe est inscrite dans la mondialisation, elle en est un des supports, un des vecteurs. L’Union Européenne est le principal « supporter » de l’OMC et de l’AGCS ; elle en partage la philosophie et y trouve l’espace pour régler ses différends avec les Etats-Unis et définir un consensus sur la gestion de l’économie mondiale. La régionalisation peut aussi être une contre-tendance à la mondialisation libérale ; c’est le cas de l’Europe, mais ce n’est pas fatal. Elle se situe plus à l’échelle des questions posées par l’évolution du monde, elle est traversée par des contradictions qui ouvrent des marges de manœuvre sur les plans géopolitiques, économiques et sociaux. Plusieurs questions restent posées. Pourquoi le « réalisme » a-t-il conduit une écrasante majorité de gouvernements sociaux-démocrates européens à adhérer à la libéralisation néolibérale ? A quelles conditions l’échelle européenne est-elle pertinente pour une refondation des services publics ?

L’échelle locale s’est imposée comme une des plus pertinentes pour plusieurs raisons qui peuvent sembler contraires. C’est l’échelle de la démocratie de proximité, celle où il paraît le plus logique de combiner le rapport entre population et territoire. Celle où s’expérimente la relation entre démocratie représentative, celle des citoyens à travers les collectivités locales, et démocratie participative, celle des habitants et des usagers à travers leurs associations. Cet échelon tient sa légitimité des Etats nationaux qu’il peut consolider. Il est aussi encouragé par la mondialisation qui, pour contourner les Etats, cherche à relier directement le local au mondial. C’est au niveau des collectivités locales que s’organisent l’accès aux services publics et les formes de leur distribution, de leur entretien, et dans bien des cas de leur production.

L’articulation des différentes échelles des politiques publiques de transformation sociale, nationale, mondiale, européenne et locale est une des entrées majeures de toute proposition pour la fondation de nouveaux services publics.

- La mobilisation des mouvements sociaux

Les services publics sont aujourd’hui au centre des mouvements sociaux. C’est le cas pour les travailleurs des entreprises de services publics, les usagers et les consommateurs des services publics, les mouvements écologistes, les mouvements de lutte contre l’exclusion, les mouvements de solidarité internationale.

Les travailleurs des entreprises de services publics sont à la pointe des luttes syndicales en France. Ils ont été confrontés à de nombreuses offensives concernant leur statut, les négociations salariales, leurs caisses de retraite, leurs organisations syndicales, le droit de grève, les conditions de travail. Une grande partie de ces offensives est liée aux privatisations. Les travailleurs des services publics sont toujours soutenus par les autres travailleurs qui les considèrent souvent comme leur porte-parole. Ils sont souvent compris par l’opinion publique, sensible à l’utilité sociale de leur travail. Ils sont parfois contestés par les usagers qui subissent la désorganisation et la bureaucratie de certains services et qui pâtissent des mouvements de grève. Le recouvrement des réalités entre les usagers, les autres travailleurs et l’opinion publique rend difficile l’analyse des situations et ouvre un espace de contradictions qui trouve ses cohérences dans les projets politiques. C’est sur les contradictions de ce recouvrement que porte l’essentiel des affrontements dans les conflits, entre les syndicats d’un côté, la direction des entreprises, les pouvoirs publics et le patronat de l’autre. Les syndicats doivent lutter contre l’accusation de corporatisme en mettant leurs luttes en perspective, celle de la défense du service public. Ils ont de ce point de vue l’impression de lutter de manière isolée pour la défense de leurs entreprises du fait de la rupture de l’alliance avec une partie des cadres attirés par les avantages qu’ils espèrent obtenir à travers les privatisations.

Les usagers des services publics sont au centre du débat. Ils sont systématiquement mis en avant pour exprimer la colère des usagers dès qu’il y a une grève ou quelque chose qui ne marche pas. Et pourtant, dans les sondages, l’opinion publique plébiscite les entreprises de services publics, loin devant toutes les autres institutions publiques. La bataille pour la libéralisation se fait au nom du consommateur à qui on promet pêle-mêle des réductions de tarif, une meilleure qualité de service, moins de bureaucratie pour l’usager et plus d’amabilité pour le client. Ces promesses impliquent la concurrence qui permettra de réunir deux conditions : la flexibilité pour les salariés des services publics, la fin des tarifs uniques ou des moyennes pour libérer les prix des produits les plus rentables. Les consommateurs sont sensibles à ces arguments. Comme le dit Paul Emaer, le consommateur individuel est toujours le petit soldat du libéralisme, il se soucie des prix et guère des conditions de production ; mais collectivement, à travers ses associations, il peut se souvenir qu’il est aussi un travailleur et un citoyen, et que la liberté des prix conduit souvent une partie de la population à être exclue des services.

Les mouvements écologistes sont très sensibles aux services publics. Ils ont pris conscience des dégâts pour l’environnement du productivisme et du déchaînement de la consommation marchande individuelle. Ils sont favorables à l’encouragement de la consommation collective, par exemple aux transports en commun par rapport à la voiture individuelle, et à la régulation publique. Ils sont défavorables aux entreprises monopolistiques qui font la part trop belle aux grands rêves technologiques et au règne sans contrôle des technocrates ; c’est ce qui explique, en grande partie, leur position sur le nucléaire. Ils sont plus sensibles à l’économie solidaire et aux pratiques de terrain, leur méfiance par rapport aux mécanismes de marché est moins forte. Par contre, ils sont très déterminés dans leur critique des grandes entreprises multinationales. La convergence entre les mouvements de consommateurs et les mouvements écologistes s’est concrétisée dans les campagnes de boycott et a renouvelé les formes des luttes internationales comme on a pu le voir à l’occasion de la mise en cause des firmes pétrolières après le naufrage de la plate-forme en mer du Nord. La convergence entre les mouvements écologistes et les mouvements paysans a aussi permis de renouveler les mobilisations en intégrant la prise en compte des conditions de production et des normes de consommation.

Les mouvements de lutte contre l’exclusion et de solidarité sociale interpellent directement le sens des services publics. Les exclusions se sont élargies et approfondies, les chômeurs, les sans domiciles, les sans papiers, les sans soins, les sans revenus. Dans chacun des cas, il y a des noyaux durs, ceux qui basculent et dont l’accès au fonctionnement social régulier devient problématique. Et puis, il y a les couches de plus en plus nombreuses de ceux qui sont précarisés et qui pourraient rejoindre les noyaux durs de l’exclusion ; les mal-logés, les emplois précaires, les immigrés en général. Les mouvements sociaux qui luttent contre l’exclusion sont confrontés à l’urgence, et ils y réagissent. Mais, ils ne veulent pas se laisser enfermer dans des tâches charitables et devenir les nouveaux ordres mendiants qui se substituent à l’action défaillante des Etats et permettent au système de perdurer sans trop de casse. Ces mouvements mettent en avant la lutte pour les droits de tous ; les droits au logement, au travail, à la santé, à l’éducation, à la sécurité alimentaire, à la sécurité juridique, aux transports, etc. Ils dessinent la carte des nouvelles responsabilités sociales. Ils revendiquent une redistribution des richesses et des services publics qui garantissent le respect des droits fondamentaux. Ils refusent une société à deux vitesses et demandent l’égalité d’accès aux services de base. Ils définissent ainsi les impératifs d’un développement et de politiques économiques et sociales qui ne se réduisent pas à la croissance et qui, avec la liberté, fondent une société démocratique : l’égalité et la non-discrimination.

Les mouvements de solidarité internationale sont de plus en plus amenés à mettre en avant les services publics. Ils ont pu mesurer les conséquences des réductions budgétaires dans les budgets sociaux et des privatisations sur les conditions de vie des couches sociales les plus fragiles. Ils ont été de plus en plus, en liaison notamment avec les mouvements écologistes, à lutter aux côtés des populations qui condamnent les dégâts, sociaux, écologiques et démocratiques, des grands projets portés par les firmes multinationales et soutenus par les institutions multilatérales, comme on a pu le voir à l’occasion du projet de pipeline Tchad-Cameroun. Ils ont élargi leur critique à la gestion de la crise de la dette, aux programmes d’ajustement structurel, aux modalités des cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté. Leur travail de partenariat avec des associations de base, de producteurs et d’habitants, les a amenés à privilégier, sans en faire une exclusive, le développement local et le marché intérieur, les secteurs de l’économie sociale, solidaire et populaire. Les services locaux sont à la base de cette démarche et sont une des conditions d’amélioration de la vie quotidienne des habitants. Les mouvements de solidarité internationale s’élargissent aux nouveaux mouvements citoyens qui mettent en cause la direction actuelle de la mondialisation et qui soulignent les conséquences désastreuses, pour les conditions de vie des populations et pour la lutte contre la pauvreté, de la restructuration des services publics défendue par la Banque Mondiale et le FMI, l’Organisation Mondiale du Commerce et l’Accord Général sur le Commerce des Services.

La mobilisation des mouvements sociaux éclaire la situation actuelle des services publics. Les luttes sociales sont des révélateurs du débat public, elles obligent les protagonistes à se justifier, à sortir de leur réserve et à aborder les aspects cachés des politiques. Les mouvements sont amenés à préciser leurs intentions et à dessiner des principes et des propositions, qui sont soumis à la discussion et au débat public, pour la refondation des services publics.

Quelques leçons de l’Histoire

L’analyse de la situation nous a permis d’identifier quelques questions qu’il faudrait traiter du point de vue de la fondation d’une nouvelle approche des services publics. Pour aborder ces questions, un détour par l’Histoire et les approches théoriques s’impose. Il s’agit de comprendre comment ces questions se sont posées pour faire la part du contexte et des aspects spécifiques qui les caractérisent. Il s’agit aussi de s’interroger sur les choix qui ont été faits en situation, ce qui les a déterminés et ce qui aurait pu être décidé d’autre. Cette démarche permet une première vérification des hypothèses, tant en matière dans le domaine de la compréhension de la situation que dans celui des alternatives et des propositions.

Nous aborderons dans cette optique trois domaines : la formation des services publics et de la pensée sur les services publics ; la place des services publics dans les modèles et les politiques de développement et dans le cadre de la mondialisation ; la construction des mobilisations et des stratégies des mouvements sociaux sur les services publics.

- La formation des services publics et de la pensée sur les services publics

Notre objectif est de mieux maîtriser les notions et les concepts qui sont nécessaires à la fondation d’une nouvelle approche pour les services publics. De ce point de vue, pour mieux comprendre les représentations à l’œuvre, proposons de distinguer quatre périodes : pendant les Lumières, la discussion sur les droits et la citoyenneté ; de 1789 à 1914, l’articulation entre la question nationale et la question sociale ; de 1914 à 1980, le système fordiste et l’Etat providence ; à partir de 1980, la période contemporaine. Il ne s’agit évidemment pas d’une Histoire exhaustive des services publics, nous nous intéressons à la formation des idées et de la pensée sur les services publics. Nous nous référons, pour les premières périodes, surtout à la société française. Nous nous contenterons ici de resituer, de manière très lapidaire, les évidences et les débats dans leurs contextes.

Des Lumières, tant d’éléments restent actuels dans tout ce qui s’amorce et se consolide. La liaison se noue entre l’individu et les libertés, entre la citoyenneté et l’égalité. Les droits se dégagent des devoirs, ils sont fondés sur la citoyenneté et garantis par les citoyens. L’économie politique accompagne l’émergence du capitalisme ; elle construit la transformation sociale sur le travail, la lutte contre la rareté et la production des richesses et des valeurs. L’équilibre général s’appuie sur la concurrence et la réflexion sur les monopoles et les rentes. L’Etat est le concentré de la raison pure, le garant de l’intérêt général ; il préserve le bien commun, notion de l’Ancien Régime revisitée par les philosophes des Lumières.

Entre la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen et la première guerre mondiale, s’organise l’étroite dialectique entre la question nationale et la question sociale. Le pouvoir économique prend son essor. La concurrence et la concentration conduisent aux monopoles et aux oligopoles. L’espace de l’accumulation est international, l’impérialisme en est le prolongement et une des conditions. La critique de l’économie politique accompagne la naissance du mouvement ouvrier dans les luttes populaires. La révolution urbaine marquée par l’industrialisation est caractérisée par la relation entre la bourgeoisie industrielle et financière et l’Etat qui organise les réseaux, notamment les chemins de fer, sur une base marchande. L’urbanisme hausmanien introduit la planification foncière, tout en garantissant à la bourgeoisie foncière les bénéfices de la spéculation. L’équipement urbain est fondé sur la sécurité et l’hygiène (ordures ménagères, assainissement), l’ordre et l’ « embellissement ». D’empires en républiques, l’Etat-Nation construit l’unité nationale à partir de l’organisation de l’espace et de l’aménagement du territoire. La troisième République, celle des trois Jules, Ferry, Fabre et Simon, construit l’unité nationale autour de l’école publique, de l’armée et des colonies. L’unification du territoire, d’abord administrative et routière, se traduit dans les équipements publics, les écoles, les mairies, les postes, les gares dont la symbolique architecturale proclame le principe de l’égalité d’accès.

Depuis 1945, et pendant trois ou quatre décennies, le phénomène majeur dans les sociétés industrielles est celui de l’extension du salariat. Le salariat qui s’était imposé, à partir de 1830, en tant que rapport social dominant devient, à partir de 1920, un statut social à prétention universelle. L’Etat-providence relie le plein emploi et la protection sociale ; le salaire indirect devient un élément déterminant du salariat, fondé sur la consommation collective. Les services publics concrétisent cette évolution ; ils sont quasiment assimilés aux modalités d’application des politiques sociales. Les dépenses publiques, à travers les services publics, contribuent à la stabilisation et aux relances économiques par la demande, et à la stabilisation et la transformation sociale par la redistribution fiscale et l’accès aux services et à la protection sociale.

Les nationalisations permettent aux Etats de se doter des instruments nécessaires à des politiques nationales. Elles sont justifiées par des considérations de souveraineté, l’accès aux ressources primaires, particulièrement énergétiques ; par des considérations économiques, la mobilisation des investissements dans les réseaux et les infrastructures nécessaires à l’industrialisation ; par des considérations sociales, la redistribution à travers les tarifs et les péréquations ; des considérations idéologiques, l’appropriation publique des rentes et l’avancée du compromis social dans les entreprises. Le modèle des entreprises publiques en France est défini à la Libération. Elles sont la propriété de l’Etat ; elles ont le monopole de la distribution dans les secteurs stratégiques ; elles sont liées par des conventions avec les collectivités locales pour ce qui concerne le territoire de ces dernières ; leur Conseil d’Administration associe les représentants de l’administration, des travailleurs, des usagers. Les entreprises publiques sont à la pointe de la modernité. Elles assurent l’équipement et l’aménagement de l’ensemble du territoire national, elles maîtrisent les techniques et l’investissement, elles contribuent à la souveraineté nationale, elles permettent l’accès aux services à toute la population.

Les municipalités s’imposent comme opérateurs des services publics en deux temps. Dès la fin du 19ème siècle, avec la croissance des grandes villes, les lotissements spéculatifs et sans équipements logent une part croissante des couches populaires urbanisées. Avec les élections municipales, les nouvelles municipalités vont être amenées à répondre aux revendications portées par les luttes urbaines et qui iront jusqu’à la formulation d’un municipalisme, sorte de socialisme municipal. Les municipalités apprennent à s’investir dans l’entretien des voiries, les transports, l’enlèvement des ordures, l’adduction d’eau, l’assainissement, l’éducation, la santé, la sécurité alimentaire, la sécurité publique. Les services publics naissent de la revendication de survie et de reproduction sociale qui vont caractériser la consommation populaire. Ils seront assurés par des services, communaux ou nationaux déconcentrés, des régies, des entreprises locales. Une ingénierie juridique va se sophistiquer, incluant la régie, la délégation, la concession, les marchés publics et ouvrant un vaste éventail des services non-marchands et marchands. Dans les années 80 en France, bien après la plupart des autres pays européens, la décentralisation va renforcer l’autonomie des collectivités locales et leur déléguer la responsabilité première dans l’aménagement et l’équipement de leurs territoires.

En France, jusque dans les années 80, le cadre institutionnel des services publics organise les rapports entre les politiques nationales, sectorielles et sociales, les collectivités locales et les entreprises, souvent publiques, qui produisent, distribuent et organisent l’accès aux services publics.

Dans les années 80, la situation change complètement. Les représentations qui deviennent dominantes, du moins celles qui sont largement partagées par les couches dirigeantes et qui définissent leur réalisme, vont reposer sur de nouvelles évidences. Trois éléments, déterminants dans la conception des services publics, vont être remis en cause. Le marché s’impose comme la norme, l’organisation sociale de référence, la meilleure modalité de satisfaction des besoins ; le client et le consommateur l’emportent sur l’usager et le citoyen. L’entreprise internationale privée devient le vecteur de la modernité, la référence en matière de norme de production ; l’entreprise publique est décrédibilisée, considérée comme bureaucratique dans ses fonctionnements, incapable de s’adapter aux évolutions, dérogatoire du droit commun. L’échelle mondiale devient la référence, la mondialisation la condition de la modernisation et l’espace de la transformation ; le niveau national est déprécié, l’Etat est contesté comme régulateur, opérateur économique et garant social.

Il y a plusieurs raisons à cette nouvelle situation ; certaines sont liées à la modification du contexte, d’autres aux contradictions internes, aux insuffisances du système existant et aux faiblesses des représentations antérieures. Pour mieux en saisir les conséquences, il faut analyser l’évolution des modèles et des politiques de développement caractérisés par l’état actuel de la mondialisation.

- La place des services publics dans les modèles et les politiques de développement et dans le cadre de la mondialisation

Pourquoi, et comment, le modèle néolibéral s’est-il imposé ? Il faut, pour le comprendre, partir du modèle social-libéral dominant, à partir de 1945, le modèle de la régulation fordiste. Ce modèle est élaboré dans la période qui sépare les deux guerres mondiales. Le capitalisme est confronté à quatre défis : par rapport à la Révolution de 1917, il lui faut trouver d’autres méthodes que la répression pour faire face à la montée des luttes ouvrières ; par rapport à la crise de 1929, il lui faut trouver de nouvelles formes de régulation ; par rapport à la montée des luttes de libération, il lui faut accepter un nouveau système international ; par rapport à la montée du fascisme, il lui faut imaginer un autre horizon que le totalitarisme.

Le nouveau modèle, construit de 1920 à 1945, va intégrer les réponses aux différents défis et démontrer la grande capacité d’innovation du mode de production dominant ; sa capacité, comme disait Marx, à se « révolutionnariser de l’intérieur ». Après une tentation abandonnée pour les fascismes et les révolutions nationales, il montre sa capacité à se saisir des révolutions scientifiques et techniques pour les traduire en révolutions marchandes. Une intense activité intellectuelle permet de définir un nouveau cours, en rupture complète avec la période précédente. Parmi d’autres, quelques grands noms émergent. Wilson, dans sa définition du libéralisme, reconnaîtra le droit à l’autodétermination des peuples et la nécessité de la redistribution, partielle, des richesses, facilitée par les prélèvements impérialistes. Ford propose un compromis social ; les salaires des travailleurs de ses usines bénéficieront d’une partie des gains de productivité, alimentant ainsi un marché intérieur fondé sur la consommation populaire. En contrepartie, les travailleurs ne remettront pas en cause l’absence de démocratie dans l’entreprise, l’autorité des actionnaires et l’organisation du travail tayloriste. Keynes fonde la régulation macro-économique et introduit l’emploi et la monnaie dans les politiques de l’Etat. Roosevelt, avec le New-Deal, explicite la cohérence politique de la nouvelle alliance et renforce dans les représentations la liaison entre le marché, l’Etat de droit et la démocratie. La nouvelle modernité dominante est construite autour du cercle vertueux : progrès économique, progrès social, progrès politique.

A l’opposé de ce modèle, le modèle néolibéral préconise, dans les années 80, l’ajustement des économies au marché mondial. Il propose la libéralisation, c’est-à-dire, la régulation par les marchés et la réduction du rôle de l’Etat dans l’économie ; la priorité donnée à l’exportation, à l’exploitation effrénée des ressources ; la libéralisation des échanges ; la priorité à l’investissement international et aux privatisations ; la flexibilité et la pression sur les salaires ainsi que la réduction des systèmes publics de protection sociale ; la réduction des dépenses publiques considérées comme improductives qui se traduit par la réduction des budgets de santé et d’éducation ; la dévaluation des monnaies. Il s’élargit à la construction de l’environnement international qui lui correspond : la primauté du marché des capitaux, la régulation des investissements et l’organisation du commerce mondial. Il s’agit d’organiser un cadre, contraignant pour les Etats, qui « libérerait » les marchés internationaux et les opérateurs privilégiés du développement, les entreprises internationales.

Ce modèle s’est imposé à partir d’offensives mêlant étroitement l’analyse des situations et de l’échec des modèles précédents, l’idéologie et la capacité de construire des alliances sociales. Ces offensives ont été menées en jouant très astucieusement du cousinage entre le modèle fordiste, le modèle soviétique et le modèle des indépendances nationales mis en place dans les pays du Tiers-Monde après les décolonisations. Trois des thèmes mis en avant ont une importance particulière pour l’évolution des services publics : les équilibres économiques, l’efficacité économique, la démocratie.

La première offensive part des déséquilibres en matière budgétaire, de balance commerciale, de balance des paiements, d’inflation. Elle part d’un constat difficile à contester : il faut réduire les déséquilibres structurels. Face à cette affirmation, il n’est évidemment pas possible de revendiquer la simple poursuite des déséquilibres. Les politiques préconisées prétendent s’attaquer aux causes et inversent les évidences : les privatisations sont opposées aux nationalisations, l’ouverture au marché mondial opposée au protectionnisme, le marché opposé au plan et à la bureaucratie, l’exportation opposée au marché intérieur, etc. L’ajustement structurel s’impose comme une évidence. Cette évidence repose sur une réalité et sur une supercherie. La réalité est qu’il faut bien s’attaquer aux déséquilibres ; la supercherie est de faire croire qu’il n’y a qu’une politique possible, la politique d’ajustement des économies au marché mondial, la libéralisation complète, le tout-libéral. Les politiques de développement néolibérales ne correspondent ni à une évidence, ni au bon sens, ce sont des choix qui ont des conséquences ; il y a d’autres choix possibles.

L’efficacité économique est une question réelle. Plusieurs arguments sont avancés. La concurrence permet de réduire les coûts et d’augmenter la productivité ; l’extension des rapports marchands est un accélérateur des innovations technologiques et de la recherche scientifique ; le recouvrement des coûts par l’implication des bénéficiaires facilite l’entretien, la reproductiblité des projets, l’optimisation de la distribution et la lutte contre les gaspillages. Ces arguments s’appuient sur l’échec des systèmes planifiés à dépasser les premières phases de l’accumulation et à répartir les surplus sans la bureaucratie créatrice de privilèges. Ces arguments correspondent aussi à des politiques d’alliances nouvelles proposées aux consommateurs et aux cadres des entreprises publiques. Ils ont eu de l’impact dans la mesure où la gestion étatique et bureaucratique des services a accru l’insatisfaction des usagers et où une partie des classes moyennes est sensible aux promesses d’une baisse des coûts fondée sur la rupture des solidarités et la différenciation des tarifs.

La question de la démocratie est essentielle. L’offensive préparée de longue date, après la guerre du Vietnam, par Carter, pour une idéologie spectaculaire des droits de l’Homme, martèle, comme une évidence et un nouveau dogme, l’identité entre le marché et la démocratie. La référence à la démocratie et aux libertés est le fer de lance de la reconquête ; le mépris pour les aspirations démocratiques et les libertés a été le meilleur argument des politiques néolibérales et conservatrices.

Le modèle néolibéral est en fait un modèle de reconquête. Il démontre que la bataille intellectuelle est une des formes de la lutte sociale. Il a tiré les leçons des échecs et des faiblesses des modèles précédents pour proposer une nouvelle cohérence. Il a tiré profit de la contestation géopolitique du modèle soviétique qui s’est effondré définitivement en 1989 ; il a réduit, à travers la gestion de la crise de la dette, les marges d’indépendance obtenues par la décolonisation ; il a remis en cause les avancées sociales du salariat, à travers la précarisation et la crise des systèmes de protection sociale. Cette évolution a démontré que les dynamiques à l’œuvre dans les sociétés ne sont pas seulement économiques, elles sont aussi sociales, politiques, idéologiques, culturelles, militaires.

Cette nouvelle représentation repose sur une remise en cause radicale des services publics. Cette remise en cause se traduit dans la primauté donnée au marché, à la concurrence et aux privatisations par rapport au secteur public et aux entreprises publiques. Elle se lit dans la restructuration des politiques sociales qui reposent plus sur la logique de la correction des handicaps que sur l’égalité d’accès et le respect des droits.

- La construction des mobilisations et des stratégies des mouvements sociaux sur les services publics.

Les mouvements sociaux sont des acteurs directs des services publics. Ils ont joué un rôle déterminant dans leur définition et dans leur formation. Ils ont participé à leur évolution et leur montée en puissance. Ils ont durement ressenti leur remise en cause et ont spontanément résisté aux nouvelles politiques et aux nouvelles représentations. Dans ces résistances, ils ont retrouvé plusieurs questions qui s’étaient posées dans d’autres périodes historiques. Nous en aborderons trois : celle du corporatisme et de la bureaucratie, celle du rapport à l’Etat et des politiques nationales, celle des alternatives.

Les luttes des travailleurs des entreprises publiques contre la remise en cause de leur situation sont souvent taxées de corporatisme. La direction des entreprises et les pouvoirs publics, s’appuyant sur quelques associations de consommateurs, développent toujours une argumentation présentant ces travailleurs comme des privilégiés, qui auraient l’outrecuidance de se plaindre alors qu’ils ont la sécurité de l’emploi et proposent presque automatiquement d’instaurer un service minimum en cas de grève. De leur côté, une partie des travailleurs vit les questionnements sur les services publics, et notamment les revendications de plus grande démocratie, la participation des usagers, la critique des monopoles, comme une préparation des privatisations, un risque pour leur statut et un affaiblissement de leurs capacités de résistance. On retrouve là les difficultés à lutter sur deux fronts, celui de la défense des travailleurs et celui de la nécessaire démocratisation des services publics.

La situation a beaucoup changé depuis la grève des infirmières en 1994, et surtout le grand mouvement de 1995. Depuis, l’opinion publique a régulièrement refusé de se démarquer des travailleurs en lutte, que ce soit contre les licenciements ou contre la remise en cause des entreprises publiques. L’opinion publique, au-delà des syndicats, se retrouve dans le refus de la précarisation de l’emploi et de la remise en cause de la protection sociale. Ce mouvement dépasse largement la France, il est international, comme on a pu le voir avec les mouvements sur les retraites en Italie et en Allemagne, sur les emplois en Corée du Sud, et aux Etats-Unis. Ces mouvements soutenus parce qu’ils dépassent largement les intérêts directs des travailleurs qui les engagent. Un mouvement n’est pas corporatiste quand ceux qui le mènent prennent en charge des questions qui concernent toute la société. En 1995, un des syndicalistes de la SNCF déclarait : « je suis rentré dans cette grève pour défendre mon statut ; puis j’ai trouvé que le service public, c’était une bonne idée pour défendre mon statut ; maintenant, je me bats pour le service public parce que c’est mon utilité sociale ».

A certaines conditions, il n’y a pas de contradictions entre la défense des intérêts des travailleurs et la démocratisation des services publics. Ceux qui luttent pour la démocratisation doivent se rendre compte que les services publics sont remis en cause par les politiques néolibérales et que la référence à la souplesse du marché, dans le cas de ces politiques, cache souvent l’objectif de la captation des rentes par les privatisations et de la précarisation de l’emploi. De même, l’intervention du mouvement associatif dans les services publics ne peut se faire en dehors du droit du travail. D’autant que les politiques économiques ont pour premier objectif de revenir sur certaines des avancées du droit du travail. Pour Mme Tatcher, le libéralisme était plus un moyen de casser les syndicats qu’une religion. L’alliance entre les travailleurs des services publics et les usagers permet de renforcer les positions des travailleurs. La résistance des travailleurs des entreprises est la condition pour ouvrir le débat public sur la nature des modernisations et, à partir de là, sur la démocratisation des services publics. A condition que les travailleurs des entreprises publiques acceptent de prendre en compte la nouvelle situation. Celle-ci a beaucoup changé depuis la Libération et le pacte entre l’Administration, les usagers et les travailleurs n’a pas tenu très longtemps. Les usagers ont vite été marginalisés, les administrations se sont déchargées sur les dirigeants des entreprises issus des mêmes grandes écoles et des mêmes corps. La direction des entreprises a été assurée par l’alliance des cadres et des syndicats autour d’un projet alliant modernité technique, souveraineté nationale, statuts et service public. Cette alliance a été rompue par une partie des cadres qui trouve plus valorisant de chercher leur reproduction sociale dans les privatisations, le « mécano » de la mondialisation et les « stock-options ». Une nouvelle alliance est à construire avec les municipalités, les usagers, les associations et ceux qui, dans l’Administration, défendent le principe de l’intérêt général.

La discussion sur le corporatisme ne se limite pas à la capacité à ne pas subordonner l’intérêt général à une situation particulière, elle concerne aussi la question des rapports dans l’entreprise. La démocratie dans l’entreprise reste un objectif d’actualité, la seule réponse aux dérives technocratiques et bureaucratiques. En ce qui concerne la nature de l’entreprise, la discussion sur les formes de propriété du capital ne doit pas se restreindre à l’antagonisme entre public et privé, il existe d’autres formes sociales collectives, municipales, coopératives, associatives. Plus fondamentalement, la question posée est celle du salariat. L’abolition du salariat en tant que rapport social dominant, celui qui concrétise la séparation entre le capital et le travail, était la perspective que se donnait le mouvement ouvrier qui lui opposait l’auto-organisation des producteurs. Aujourd’hui, le salariat n’est plus seulement un rapport social, c’est aussi devenu un statut social remis en cause par l’offensive néolibérale. Le droit du travail est devenu une des dimensions des droits humains, le salariat une des conditions d’accès à l’ensemble des droits.

Pour résister à la remise en cause des services publics par les politiques qui caractérisent la mondialisation néolibérale, les mouvements sociaux font appel aux politiques nationales. Mais ils se heurtent à des responsables qui considèrent, de plein gré ou non, que les seules politiques possibles sont celles qui correspondent aux exigences des pouvoirs économiques, grandes entreprises et marchés financiers, et des institutions financières internationales. Et pourtant, ces politiques ne peuvent être mises en œuvre sans l’accord, libre ou contraint, des pouvoirs politiques au niveau des gouvernements nationaux. L’échelle nationale reste un échelon essentiel du débat politique et des mouvements. D’autant que cette échelle est aujourd’hui celle qui permet de peser sur les décisions européennes ; le mouvement social européen et l’opinion publique européenne en sont encore à leurs premiers pas. La politique par rapport aux services publics est directement liée aux rapports entre les mouvements sociaux et l’Etat.

Les questions des droits et du rapport à l’Etat sont constitutives du mouvement ouvrier dès le 19ème siècle. Après la période des déclarations, et comme dit Vovelle, des « anticipations », la question des droits est approfondie : au-delà de leur proclamation, ne faut-il pas les garantir ? Les services publics en sont la concrétisation. L’Etat devrait donc les garantir. Mais pourquoi le ferait-il ? On est renvoyé à la question de la nature de l’Etat. L’Etat défenseur des intérêts dominants peut-il être garant de l’intérêt général ? Engels propose une synthèse éclairante : « pour être un Etat de classe, l’Etat doit aussi être au-dessus des classes ». L’Etat est donc contestable comme arbitre social, seul le rapport de forces peut le conduire à arbitrer en faveur des couches populaires. L’Etat n’est pas en soi et spontanément le garant des services publics. Mais, le désengagement de l’Etat prôné par l’idéologie néolibérale conduit à des politiques réactionnaires et conservatrices particulièrement dangereuses. La défense de l’intervention publique doit donc être menée sans oublier les critiques sur la nature de l’Etat et la défiance par rapport à ses politiques.

D’autant que pour le mouvement social, la question de l’Etat ne se limite pas aux rapports de force et au maintien de l’équilibre social. L’Etat est aussi un opérateur de la transformation sociale. Comme l’explique Immanuel Wallerstein, après la Commune et un débat passionné entre marxistes et anarchistes, l’équation stratégique des révolutions anglaise et française est confirmée par la majeure partie du mouvement ouvrier : « il faut construire un parti, pour conquérir l’Etat, pour transformer la société ». Mais cette équation, qui a permis de réussir la transition entre le féodalisme et le capitalisme, permet-elle d’imaginer une alternative à ce dernier ? L’Etat, sans sous-estimer son rôle nécessaire et l’importance de la dimension institutionnelle, n’est pas le seul moteur de la transformation sociale. Au-delà de ses contradictions et de ses limites, le mouvement associatif, associé aux collectivités locales, est porteur de pratiques innovantes en matière d’économie sociale et solidaire et de services publics.

Les luttes et les mobilisations ne sont pas simplement des formes de résistances. Ce sont aussi des révélateurs de situation, des outils irremplaçables pour comprendre les situations et les systèmes, pour mettre à jour les cohérences et ouvrir les contradictions. Elles mettent également en évidence de nouvelles pistes, de nouvelles approches ; elles sont porteuses de propositions et d’alternatives.

Les propositions peuvent être de différentes natures et peuvent avoir des effets contradictoires. Certaines préconisent des améliorations souhaitables, mais elles peuvent aussi avoir pour effet de conforter le système combattu. D’autres sont plus radicales dans la mesure où elles vont à l’encontre des logiques dominantes à l’œuvre, permettent de développer les mobilisations et les prises de conscience ; c’est le cas aujourd’hui de la taxe sur les transactions financières. D’autres encore se veulent alternatives et ont pour ambition de montrer que d’autres avenirs sont possibles et qu’il faut travailler à les préfigurer. Les propositions ne sont pas récupératrices ou révolutionnaires en elles-mêmes ; ce sont les situations qui permettent de juger de leur intérêt et de leur nature ; c’est leur inscription dans une stratégie qui les caractérise et qui leur donne un sens. La discussion des propositions relève du débat politique et non de la théologie.

Ces réponses trouvent leur écho dans le débat international. Elles sont aussi recyclées par les institutions dominantes, après avoir été soulagées de leur charge subversive, et servent à faire évoluer et à adapter les politiques de développement. Mais, ces récupérations, si elles permettent d’affiner les politiques, peuvent affaiblir la cohérence du modèle et légitimer la recherche de conceptions alternatives. Ce sont les résistances et les crises qui rendent visibles le sens et la relativité des solutions proposées.

Dans la construction des alternatives, il faut opposer au modèle néolibéral un nouveau modèle de développement, sans considérer qu’il doit être l’inverse du modèle dominant. Le bon développement n’est pas juste l’inverse du mal développement, il s’agit d’approfondir et non de prendre le contre pied de l’ajustement structurel. Ce n’est pas parce que le modèle dominant condamne les déséquilibres qu’il faut refuser l’équilibre, ce n’est pas parce qu’il idéalise le marché que le modèle alternatif devrait reposer sur sa négation. Au-delà des effets de mode, le développement durable offre une piste. En partant des principes mis en avant par les mouvements qui ont convergé à Seattle, on y retrouve les grandes lignes pour un développement économiquement efficace, écologiquement soutenable, socialement équitable, démocratiquement fondé, géopolitiquement acceptable, culturellement diversifié.

Quelles stratégies ?

Après ce premier déblayage, nous pouvons nous engager dans l’exploration des stratégies. Pour caractériser la période, nous retiendrons trois aspects : la prise de conscience des contradictions entre le modèle affiché et les évolutions constatées, la crise de la pensée libérale, la mobilisation citoyenne. L’explicitation des orientations mettra l’accent sur les droits économiques et sociaux, sur les échelles d’intervention et reviendra sur les définitions des services publics. Une première esquisse de programme pourra alors être proposée au débat public et citoyen.

- Définir la période

Depuis 1995, nous vivons une période de fortes contradictions, caractérisée par les concentrations au niveau des entreprises internationales et les crises financières, une radicalisation des mouvements sociaux, une crise de la pensée libérale, un approfondissement des conflits géopolitiques et de la rupture Nord/Sud, un raidissement des Etats.

Plusieurs facteurs marquent l’évolution du système économique. L’ouverture du marché mondial a accentué la concurrence entre les grandes firmes et poussé à des concentrations gigantesques. La forme d’organisation qui s’impose est celle des oligopoles ; dans chaque secteur, quelques entreprises contrôlent la recherche, les normes de consommation et de production, la distribution et l’accès aux marchés. La logique financière des nouveaux opérateurs sur les marchés de capitaux a privilégié les arbitrages à court terme au détriment du travail, multipliant les licenciements et généralisant les formes de précarisation. Ces arbitrages sous-estiment systématiquement les investissements à long terme et les conséquences sur les écosystèmes et la sécurité ; les pannes d’électricité en Californie, les accidents de chemin de fer en Grande-Bretagne en donnent quelques exemples. Dans les services publics, les privatisations se sont traduites par des situations d’oligopoles, avec tous les inconvénients des monopoles privés, comme on a pu le voir dans différents secteurs. La captation des rentes créées par les investissements publics antérieurs a été utilisée au bénéfice des actionnaires et pour les opérations boursières, comme on a pu le voir, en France, avec les télécommunications et avec la bataille qui s’engage pour la captation de la rente nucléaire dans l’électricité. Les oligopoles fondés sur les rentes de situation, par exemple l’eau et l’assainissement, sont au centre des systèmes de corruption.

L’évolution du système semble prendre un malin plaisir à confirmer les analyses de Marx, la combinaison de l’accumulation des richesses d’un côté et l’accumulation de la misère d’un autrecôté. La croissance, réelle à l’échelle mondiale et dans certains pays, s’est accompagnée d’une montée de la pauvreté et des inégalités, de l’approfondissement des discriminations et des exclusions. Les disparités entre les sociétés du Nord et celles du Sud ont atteint un niveau difficile à imaginer. Le rapport du PNUD rappelle que 1,2 milliards de personnes vivent au dessous du seuil de pauvreté, 1 milliard sont analphabètes, 1 milliard n’ont pas accès à l’eau potable et plus de 2,4 milliards sont privés d’infrastructures sanitaires de base.

Cette évolution est aussi à l’œuvre dans chacune des sociétés, celles du Sud et celles du Nord. Toujours dans les services publics, la concurrence permet de baisser les prix dans les segments les plus rentables, pour les consommateurs les plus aisés ; elle se traduit par l’augmentation des prix pour la consommation populaire et de proximité et l’abandon d’une partie des couches populaires à la charité, aux filets sociaux et au service minimum.

Dès 1994-95, la crise du modèle s’amorce et s’amplifie. Il s’agit d’une crise majeure de régulation. La régulation par les marchés financiers révèle ses limites. Les crises financières sont venues le démontrer. La remise en cause de la régulation publique a atteint une limite, elle remet en cause le système lui-même. La corruption a pris des proportions gigantesques, elle est devenue structurelle ; les capitaux maffieux se sont dangereusement infiltrés. La régulation politique est aussi déficiente. L’affaiblissement des Etats a accru les conflits armés. L’hégémonie politique et militaire des Etats-Unis est pesante ; elle n’annule pas les conflits d’intérêts avec l’Europe, le Japon, la Russie, les pays du Sud. Le modèle néolibéral n’a pas réussi à définir et imposer le cadre institutionnel et politique correspondant à la mondialisation. La Banque Mondiale, le FMI, l’Organisation Mondiale du Commerce sont de plus en plus contestés par les Etats du Sud et par les mouvements populaires. Ce qui s’est passé avec la production des médicaments génériques destinés à soigner le SIDA est très significatif. Le Brésil, l’Inde et l’Afrique du Sud, qui ne défendent pourtant pas des politiques anti-libérales, ont considéré qu’il ne leur était pas possible de subordonner complètement le droit à la santé au droit des affaires.

La prise de conscience du caractère insupportable de la situation porte une radicalisation des mouvements sociaux. On peut parler, à partir de la convergence des résistances, d’une mobilisation citoyenne mondiale. Pour la première fois depuis bien longtemps, des mouvements citoyens se saisissent directement des enjeux mondiaux. Ils sont à la recherche de la citoyenneté mondiale, de l’opinion publique internationale, de la conscience universelle. A Seattle, on a assisté à la convergence des mouvements de travailleurs salariés et des mouvements paysans, des mouvements écologistes, des mouvements de consommateurs, des mouvements de solidarité internationale.

Le tournant de Seattle ne tient pas à l’échec des négociations mais à ce que cet échec a révélé. Il a mis en évidence les positions des mouvements qui, de la contestation de l’AMI (Accord Multilatéral sur l’Investissement) à celle de l’OMC, des manifestations de Washington aux rencontres de Porto Alegre, remettent en cause le cours dominant de la mondialisation, et non pas forcément la mondialisation. Il a légitimé la recherche d’alternatives, donné un nouveau souffle aux mobilisations et accru la confiance des mouvements porteurs d’initiatives et de propositions. Les événements dramatiques de Gênes ont montré le déficit de légitimité auprès de l’opinion mondiale, des dirigeants des pays riches, de ce bloc majoritaire d’actionnaires de l’économie mondiale.

Les crises financières et les résistances des mouvements sociaux ont conduit à une crise majeure de la pensée libérale. L’affrontement a commencé avec l’analyse des crises financières et la contestation du rôle des institutions financières internationales ; les tenants de la régulation par les marchés financiers allant jusqu’à proposer de restreindre leur rôle. Le débat se focalise sur le rôle de l’Etat et les politiques sociales. Stiglitz, remercié depuis par la Banque Mondiale dont il était économiste principal, revient sur la conception de la libéralisation. Il explicite l’importance de l’Etat et du cadre institutionnel, y compris pour privatiser ; il montre que les privatisations ont, au moins dans un premier temps, accru la corruption.

Dans l’immédiat, on assiste à un raidissement des Etats, avec l’arrivée au pouvoir de coalitions clairement conservatrices, comme on peut le voir aux Etats-Unis ou en Italie. L’âpreté du débat, au-delà du durcissement, montre toutefois que la direction néolibérale de la mondialisation n’est pas une fatalité. La dérégulation totale est un moyen, elle n’est pas forcément le but. Les marchés financiers ont leur logique ; ce n’est pas celle de l’ensemble des groupes financiers et industriels. Dans le domaine des services publics, la ligne actuelle, telle qu’elle est défendue par les autorités européennes, consiste à diluer et banaliser le service public, à diminuer les obligations de service public et à s’en remettre à la concurrence ; les régulations sectorielles et nationales sont abandonnées, seule la régulation de la concurrence devrait s’imposer. Mais une autre conception est défendue à l’intérieur du système : elle repose sur l’acceptation de la concurrence mais avec le maintien d’obligations consistantes pour les services publics, des opérateurs publics notamment pour la gestion des réseaux et des opérateurs privés pour la distribution, le maintien d’un certain niveau de régulation sectorielle et nationale.

- Définir des orientations

La refondation des services publics repose sur des orientations qu’il convient de préciser à partir de la prise de conscience, dans chaque société et au niveau mondial, de l’impasse portée par le modèle néolibéral de l’ajustement structurel

La première proposition d’orientation est qu’il est possible de réguler l’économie et les échanges à partir du respect des droits, des droits civils et politiques autant que des droits économiques, sociaux et culturels. Cette idée est une contre-tendance qui chemine et qui se retrouve dans les avancées du droit international. Dans chaque mobilisation, cette référence aux droits est de plus en plus centrale ; elle rappelle les valeurs et les principes, met en avant la nécessité des garanties et de l’évaluation. L’avancée des droits est la ligne directrice qui s’impose dans chaque mobilisation et qui leur est commune. Les services publics doivent permettre de garantir le respect des droits.

La deuxième proposition d’orientation est de mettre l’accent sur la satisfaction des besoins fondamentaux. Le développement ne se réduit pas à la croissance. L’efficacité économique nécessite de savoir comment produire les richesses ; il faut aussi se demander quelles richesses produire et comment les répartir. La régulation par les mécanismes de marché garde son intérêt. Pour autant, la marchandise, tant la forme marchande que les rapports marchands, n’est pas la forme achevée de l’utilité sociale. Les services publics sont à la base du développement du marché intérieur. Ils encouragent les formes de consommation collective. Ils contribuent au maintien et au renforcement du lien social.

La troisième proposition est de ne pas subordonner, dans les politiques économiques, l’égalité et la lutte contre les discriminations à la croissance. La prise en compte des différences de situation, des inégalités, des formes de domination et d’oppression n’est pas une question secondaire, une conséquence malheureuse qu’il faudrait corriger. Elle fait partie des objectifs de la transformation sociale et la caractérise. La protection sociale ne devrait pas simplement intervenir comme un correctif, en cas d’accident ou de handicap, elle devrait garantir les risques pour permettre à chacun de ne pas retomber dans ces situations de survie. Les services publics doivent être fondés sur le principe de l’égalité d’accès pour tous aux droits fondamentaux.

La quatrième proposition est de mettre la redistribution au cœur des politiques sociales. Les modalités de cette redistribution peuvent combiner différentes formes, notamment les tarifs, la fiscalité, la répartition des rentes. L’échelle nationale est nécessaire si on veut fonder les politiques publiques sur la durée et l’intérêt général. C’est l’échelle de la régulation sociale, de la régulation sectorielle et spatiale au niveau de l’aménagement du territoire, de la régulation écologique et de la préservation des intérêts des générations futures. Mais la redistribution doit aussi être mise en œuvre au niveau international, au niveau de la mondialisation. C’est l’intérêt des propositions comme celle de l’instauration d’une taxe sur les transactions financières à court terme qui servirait à financer les services de base.

La cinquième proposition est de promouvoir la démocratisation des services publics. Elle implique de construire des formes institutionnelles de représentation des usagers dans les entreprises de services publics et des instances au niveau des échelons territoriaux fondés sur l’évaluation publique et contradictoire et la mobilisation des expertises.

La sixième proposition d’orientation est de donner la priorité aux services publics locaux, à travers les collectivités locales qui peuvent être le niveau pertinent de la cohésion territoriale et de la démocratie de proximité. Les coalitions locales autour des services publics peuvent être construites à partir des collectivités locales et des associations qui portent les deux formes de représentation, la délégation et la participation des acteurs économiques locaux.

La septième proposition d’orientation est de construire un modèle européen de services publics. Ce modèle définirait le niveau des services permettant une égale accessibilité pour tous ; la mise en œuvre serait laissée à l’appréciation des différents niveaux nationaux et locaux. Ce modèle tiendrait compte des cultures et des modes d’organisation expérimentés par les différents pays. La France pourrait s’appuyer sur son expérience des entreprises publiques, l’Allemagne sur les entreprises locales multiservices, les stadtwerke, etc. L’échelle européenne est aussi, sans négliger l’échelle nationale, celle des négociations internationales. Les mouvements sociaux européens devraient s’organiser pour s’opposer à l’Accord Général sur le Commerce des Services (AGCS) qui organise la mise en œuvre du modèle néolibéral, la libéralisation et les privatisations des services publics.

- Construire une plateforme d’actions

Dans l’immédiat, il est possible d’esquisser une plate-forme d’action pour la refondation des services publics, autour des mots d’ordre suivants :

· L’évaluation par une commission parlementaire, avec un débat public et contradictoire, des effets des politiques de libéralisation et de privatisation des entreprises de services publics ;
· La définition par les mouvements sociaux européens d’un modèle européen de services publics, fondé sur le principe d’égalité d’accès, le renforcement du lien social, l’équipement équilibré du territoire, le développement du marché intérieur, le respect de l’environnement, la redistribution sociale ;
· La priorité donnée, dans les politiques locales, à l’égalité d’accès aux services publics pour tous les résidents et le développement de coalitions locales citoyennes, autour de la garantie d’accès aux droits essentiels, comprenant les institutions démocratiques locales, les associations citoyennes et les acteurs économiques locaux ;
· Le renforcement des instances de régulation publique et leur contrôle par les instances parlementaires et citoyennes ;
· La démocratisation des services publics, au niveau des instances de régulation, des entreprises de services publics et des collectivités locales en organisant la représentation des usagers, des travailleurs des services publics, des collectivités locales ;
· Le soutien à l’adoption du protocole additionnel sur les droits économiques, sociaux et culturels, préparé par la commission des Droits de l’Homme des Nations Unies et qui prévoit la justiciabilité des droits économiques et sociaux et des instances de recours contre les responsables de leur violation ;
· La participation aux campagnes menées pour demander au gouvernement français et à l’Union Européenne de refuser de ratifier l’AGCS et pour remettre en cause les dispositions de l’OMC attentatoires à l’égalité d’accès aux services publics ;
· La participation aux campagnes menées pour s’opposer aux privatisations des services publics imposées par les institutions internationales, la « sanctuarisation » des dépenses de santé et d’éducation et l’affectation de 30 % au moins de l’Aide Publique au Développement au financement des services de base et à leur accessibilité au niveau local ;
· La mise en œuvre au niveau européen de la taxation des transactions financières à court terme et l’utilisation des fonds recueillis pour financer les services de base.

On peut répondre à l’idée simple, voire simpliste, que la libéralisation permet de répondre à tout, qu’il suffit de faire confiance au marché, de privatiser et de favoriser le capital international, seul porteur d’efficacité et de modernité. La réponse est que la modernisation progressiste est celle du respect, de la garantie et de l’approfondissement des droits fondamentaux ; que les droits économiques, sociaux et culturels permettent la régulation la plus intéressante des marchés ; que la nouvelle politique économique est celle qui organise l’accès de tous aux services de base, la satisfaction des besoins fondamentaux et des aspirations populaires ; que le droit international doit être fondé sur la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme. L’égalité d’accès aux services publics concrétise cette alternative au néolibéralisme.

Bibliographie

– AITEC groupe Service public, Dossier pour une refondation. Fiches résumées, mars 2002.
– Pierre Bauby, Le service public, Dominos, Flammarion, 1997, 126 p.
– Pierre Bauby, Jean-Claude Boual, Les services publics au défi de l’Europe, Ed.Ouvrières, 1993.
– Philippe Brachet, Service public et démocratie moderne, Publisud, 2001
– Jacques Capdevielle et Pierre Khalfa, intérêt individuel et intérêt général, la question des services publics, ATTAC, intervention à Arles en 2001 (sur le site globenet.org/aitec)
– CEEP, CIRIEC, Les services d’intérêt économique général en Europe,, Ceep, Ciriec, 2000.
– Kate Dayliss, la privatisation de l’eau en Afrique, (site attac.org/fra)
– Collectif des services publics de Lyon, Cahiers des Assises du service public, 2002.
– Fondation Copernic, L’appropriation sociale, Notes de la Fondation Copernic, Syllepse, 2002.
– Philippe Frémeaux, services publics et AGCS, éducation eau et culture (site www.attac.org/fra)
– Pierre Khalfa, services publics, quel avenir ? (site www.attac.org/fra)
– Pierre Khalfa, services publics et Europe, ((site www.attac.org/fra)
– Michel Vakaloulis, Olivier Frachon (sous la dir. de), Le droit à l’énergie, Syllepse, 2002.