L’initiative PPTE et après... - Frédéric Morteau - 2001

De la dette du Tiers-Monde à la dette des PPTE

Née du surendettement consécutif au premier choc pétrolier de 1973-1974 et des retournements conjoncturels de la fin des années 70, entrée en crise ouverte avec la cessation des paiements du Mexique en 1982, la dette du Tiers-Monde n’était déjà plus considérée comme un problème mondial, générateur de risques systémiques, une dizaine d’année plus tard, au début des années 90. Elle n’était effectivement plus un problème pour les grandes banques commerciales, en particulier nord-américaines, qui avaient opéré un désengagement massif, avec l’appui des institutions financières internationales, grâce en particulier au Plan Brady, mis en place en 1989.

Les Institutions de Bretton Woods affirmaient alors leur confiance dans l’afflux de capitaux privés autres que les prêts bancaires (investissements directs et investissements de portefeuille, provenant d’investisseurs institutionnels et en particulier des "Fonds de pension" à la recherche de rendements élevés) pour le financement du développement des pays émergents d’Asie et d’Amérique latine.

La crise mexicaine de fin 1994, puis la crise asiatique, apparue en Thaïlande à mi-1997, ont toutefois tempéré cet optimisme et ont induit de nouvelles réflexions, jusqu’à présent inabouties, sur des mesures visant à éviter les crises dues aux mouvements massifs de capitaux à court terme.

Passé au second plan pour les banques commerciales, considéré par les institutions financières internationales comme largement résolu pour les pays à revenus intermédiaires, le problème de la dette subsistait cependant, après plus d’une décennie d’ajustement structurel, pour de nombreux pays pauvres, en particulier en Afrique subsaharienne.

A côté des pays émergents ou potentiellement émergents, où les capitaux privés continuent à tenter leur chance sous des formes diverses, au hasard des crises et des fluctuations dans l’appréciation des rendements et des risques, ces pays, exclus des marchés financiers, restent largement dépendants de l’aide internationale.

C’est dans ce contexte que sont apparues en septembre 1996 de nouvelles propositions de traitement de la dette de pays d’une liste définie l’année précédente et désignés comme "pays pauvres et très endettés" (PPTE) ( ), connues sous le nom d’initiative PPTE, révisée en septembre 1999, sous le nom d’initiative PPTE renforcée.

Le débat sur l’allègement de la dette du Tiers-Monde semble aujourd’hui monopolisé par cette initiative. Quelle en est l’origine, quelles étaient les motivations de ses promoteurs ? Quels en sont la portée réelle et l’impact, en termes de financement d’un développement durable et socialement équitable à l’échelle mondiale ?

L’aboutissement provisoire d’un long processus

L’initiative PPTE sous sa forme actuelle est l’aboutissement provisoire d’un processus continu d’amélioration des conditions de traitement de la dette publique et garantie des pays les plus pauvres, en particulier au sein du Club de Paris : améliorations des conditions de rééchelonnement (taux d’intérêt, durée du rééchelonnement et de la période de différé), annulations, selon les "termes" successifs désignés par les lieux de réunion du G7 : Toronto (juin 1998), Londres (décembre 1991), Naples (décembre 1994), puis Lyon (septembre 1996) et Cologne (septembre 1999), après l’initiative PPTE.

Parallèlement, les modalités d’intervention des institutions financières internationale, FMI et Banque mondiale, notamment au titre de l’ajustement structurel, ont évolué dans le sens d’une concessionnalité accrue. Une vingtaine de pays, pour la plupart de futurs PPTE, ont bénéficié du programme "Cinquième dimension" destiné à refinancer les intérêts non-concessionnels dus à la Banque mondiale par des crédits de l’IDA.

Le traitement de la dette envers les banques commerciales, d’abord limité à des rééchelonnements en Club de Londres, a pris une ampleur et des formes nouvelles, avec la reconnaissance de décotes substantielles sur le marché secondaire, avec la mise en œuvre du plan Brady, au printemps 1989, et d’opérations de rachat de dettes par les Etats, soutenus par Facilité de réduction de la dette de l’IDA.

Une dizaine de futurs PPTE ont bénéficié de cette facilité à des prix de rachat généralement compris entre 10 et 20 % de la valeur nominale de la dette, significatifs de l’appréciation portée sur la probabilité de remboursement de la dette de ces pays par les opérateurs privés.

Ce processus reflète lui-même le reconnaissance progressive du fait qu’une large part de la dette de nombreux pays du Tiers-Monde ne peut pas (voire ne doit pas, du fait de sa légitimité discutable et de la responsabilité des banques et gouvernement du Nord dans la constitution d’encours douteux) être remboursée.

Si l’on doit se réjouir des améliorations successives apportées au traitement de la dette publique et garantie des pays les plus pauvres, on ne peut que constater que la lenteur du processus reflète les résistances persistantes des pays développés et des institutions financières internationales à un traitement significatif de la dette du Tiers-Monde.

Pour les pays concernés, il s’est agi d’un processus continu et épuisant de négociations avec les institutions de Bretton Woods et les bailleurs de fonds bilatéraux, de mise en œuvre de difficiles réformes, souvent perçues comme imposées de l’extérieur, entrecoupées de périodes d’incertitudes, de sanctions, de crises politiques et sociales.

Une sortie définitive du processus continu et déstabilisateur de rééchelonnement et d’ajustement a été reconnue comme indispensable. L’initiative PPTE est-elle de nature à la permettre ?

La prise en compte de la dette multilatérale, seule véritable innovation de l’initiative

Par rapport à ces améliorations successives, dont l’amélioration des termes de Naples associée au lancement de l’initiative, permettant des réductions de dette pouvant atteindre 80 % en valeur actualisée, l’innovation réelle de l’initiative PPTE réside dans la prise en compte de la dette multilatérale, contractée auprès du FMI, de la Banque mondiale ou des banques de développement régionales, jusqu’alors considérée comme intangible.

L’encours des créances des institutions multilatérales s’est considérablement accru au cours des vingt dernières années, passant de 49 milliards de dollars fin 1980 à 208 milliards de dollars fin 1990 et à près de 350 milliards de dollars fin 1999. L’encours de la Banque mondiale est passé de 34 milliards de dollars fin 1980 à 141 milliards de dollars fin 1990 et 210 milliards de dollars (dont 120 milliards de dollars pour les pays à faibles revenus) fin 1999 ( ).

A fin 1993, selon les données de l’édition 1994-1995 des tableaux de la dette, la part de la dette multilatérale s’élevait à 29 % de la dette à long terme des pays d’Afrique subsaharienne, à 27 % de la dette à long terme des pays à faibles revenus et à 28 % de la dette à long terme des PPTE. Le "rapport sur le financement du développement mondial" de 2001 évoque même une part de 40 % de dette multilatérale à fin 1997.

A fin 1993, elle constituait une part très importante pour certains de ces pays, dépassant 40 % pour vingt d’entre eux et dépassant même 80 % pour le Rwanda et le Burundi, conséquence des annulations de dettes bilatérales dans de nombreux pays.

Elle dépassait 1 milliard de dollars dans 19 pays, dont trois importants pays de la Zone Franc : la Côte d’Ivoire (2,8 milliards de dollars), le Sénégal (1,7 milliard de dollars), le Cameroun (1,4 milliard de dollars).

Hors de la Zone Franc, on relevait les cas du Kenya (dette à long terme de 2,7 milliards de dollars, à 47 % multilatérale), du Ghana (dette de 2,4 milliards de dollars, à 71 % multilatérale), de la Bolivie (dette de 2 milliards de dollars, à 53 % multilatérale), du Honduras (dette de 2 milliards de dollars, à 55 % multilatérale) et de l’Ouganda (dette de 1,7 milliards de dollars, à 66 % multilatérale). Deux de ces PPTE, la Bolivie et l’Ouganda avaient pratiquement annulé leur dette privée grâce à la Facilité de réduction de la dette de l’IDA.

L’initiative PPTE avait pour objectif majeur d’anticiper sur une crise élargie de la dette multilatérale, en premier lieu de la Banque mondiale, qui serait restée sans incidence financière majeure pour cette institution, mais qui n’aurait pas manqué de mettre en cause l’adéquation des interventions des institutions financières internationales en faveur des pays les plus pauvres, finalement insolvables à l’égard des maîtres à penser des "bonnes politiques économiques" et, par voie de conséquence, placés au ban de le communauté financière internationale.

Dans le cas de certains PPTE de la Zone Franc, en particulier le Cameroun, la Côte d’Ivoire et le Congo, cette crise avait été différée de quelques années par la prise en charge, à hauteur de plusieurs milliards de francs, par des prêts ou subventions d’ajustement structurel du gouvernement français, d’échéances du FMI ou de la Banque mondiale, destinées à maintenir un semblant de bonnes relations entre ces pays et les Institutions de Bretton Woods, hostiles au maintien de la parité du Franc CFA, jusqu’à la dévaluation de cette monnaie, en janvier 1994.

L’initiative PPTE n’a donc pas été le fruit d’un geste soudain de bonne volonté de la part des institutions financières internationales, mais d’une nécessité inéluctable, due à l’impossibilité pour de nombreux pays de faire face au service de la dette multilatérale à l’issue des périodes de différé de remboursement ( ) des prêts accordés massivement au titre de l’ajustement structurel ou de réformes sectorielles à partir des années 80, au delà des prêts ordinaires consacrés à des projets classiques.

Les crédits d’ajustement structurel ou sectoriels étaient assortis de conditions qui étaient supposées ramener les pays concernés sur le chemin de l’équilibre et de la croissance.

L’impossibilité même de remboursement de la dette multilatérale est un signe de l’échec de l’ajustement structurel et des programmes sectoriels dans de nombreux pays. Le traitement de la dette multilatérale répond à cet échec en tentant de le masquer.

L’évaluation, maintes fois réclamée, des politiques d’ajustement structurel n’a jamais été réellement effectuée, tant domine encore aujourd’hui, au sein des institutions financières internationales, la foi dans les forces du marché, l’ouverture et la dérégulation, les échecs reconnus étant le plus souvent attribués à une libéralisation insuffisante.

En réalité, les programmes d’ajustement ont non seulement induit des effets sociaux négatifs, ayant entraîné la mise en place tardive de mesures d’accompagnement ("filets de sécurité" et autres "dimension sociale de l’ajustement", revues de dépenses publiques insistant sur les budgets de santé et d’éducation), mais, dans nombre de pays, y compris chez certains des "bons élèves" des institutions de Bretton Woods, l’ajustement structurel n’a pas apporté la croissance et l’équilibre des comptes extérieurs annoncés.

On verra toutefois plus loin que certaines critiques des programmes d’ajustements structurels, portant sur leur impact social et sur le caractère exogène de leur élaboration et de leur mise en œuvre, ont été prises en compte, mais seulement lors de la révision de l’initiative PPTE, en septembre 1999, à la suite des résultats décevants de l’initiative d’origine.

Les années de préparation

En septembre 1994, le FMI estime encore "qu’étant donné le rôle des institutions multilatérales dans la mobilisation des ressources en faveur des pays en développement ou en transition, il n’était pas souhaitable et il n’y avait pas lieu d’envisager que ces dernières accordent des remises de dettes".

La future initiative PPTE connaît pourtant un cheminement quelque peu souterrain depuis le début des années 90 dans les services de la Banque mondiale, en particulier sur la base d’analyses de la capacité de remboursement des pays très endettés à faibles revenus (SILIC), selon la classification traditionnelle de cette institution ( ).

Les tableaux de la dette 1994-1995, publiés fin 1994, sur la base de données à fin 1993 présentent une analyse de la structure de la dette des 32 pays très endettés à faibles revenus, situés pour la plupart en Afrique subsaharienne, auxquels sont ajoutés quatre pays très endettés à revenus moyens considérés comme ayant des caractéristiques analogues : Angola, Bolivie, Cameroun et Congo. Il s’agit là des précurseurs des PPTE.

Le concept de "pays pauvres très endettés" (PPTE), susceptibles de bénéficier d’annulations d’une part de dette multilatérale apparaît au début de 1995. La liste officielle des 40 PPTE apparaît également en 1995, mais sans être assortie de propositions : il s’agit des 32 pays très endettés à faibles revenus de fin 1993, de sept pays ayant bénéficié de rééchelonnements à des conditions concessionnelles au Club de Paris et deux pays devenus récemment éligibles à la seule IDA (à l’exclusion des prêts de la BIRD).

Le FMI estime alors "qu’une majorité de pays pauvres très endettés devraient être en mesure de gérer le service de leur dette multilatérale" mais admet que "dans certains pays, le service de la dette et le surendettement envers les institutions multilatérales constituent un lourd fardeau qui hypothèque manifestement leurs perspectives de développement" et préconise un traitement au cas par cas.

Au printemps 1995, le FMI et la Banque mondiale reconnaît la nécessité de traiter le problème de la dette de pays définis comme pauvres et très endettés. Le Sommet du G7, tenu en juin 1995 à Halifax, encourage les institutions de Bretton Woods à aider les pays les plus pauvres confrontés au poids de leur dette multilatérale, en faisant appel si nécessaire à de nouveaux mécanismes.

Un projet de "Facilité de la dette multilatérale" est évoqué en septembre 1995. Cette dénomination, trop explicite, sera abandonnée rapidement.

Le communiqué du Comité du développement ( ) d’octobre 1995 indique que "pour la majorité des pays pauvres lourdement endettés, les instruments actuels devraient suffire à ramener l’encours et le service de la dette à des niveaux acceptables". Il admet que "cependant, pour un petit groupe de pays, ces instruments pourraient ne pas être suffisants" et recommande de "poursuivre la recherche de solutions appropriées".

Cette recherche progresse, malgré certaines divergences entre le FMI et la Banque mondiale, notamment sur les analyses de l’endettement tolérable, le FMI étant concerné pour des montants beaucoup plus faibles et restant attaché à une plus stricte orthodoxie.

Le Comité du développement d’avril 1996 approuve un "cadre d’action pour résoudre les problèmes d’endettement des pays pauvres très endettés". Il reconnaît qu’"un certain nombre de PPTE continueraient probablement de connaître un endettement - dette multilatérale comprise - insoutenable à moyen terme" et définit les principes qui seront à la base de l’initiative d’origine : ramener, au cas par cas, l’endettement du pays considéré à un niveau jugé tolérable, n’agir que si le pays débiteur a donné des preuves de bonne gestion. Il s’agit aussi de "faire en sorte que toute action des créanciers multilatéraux soit compatible avec la nécessité de préserver leur intégrité financière et leur statut de créancier privilégié".

Le financement des mesures est conçu en fonction de ces objectifs. Au delà de prélèvements sur le revenu net de la BIRD, à hauteur de 1,3 milliard de dollars en avril 2001, un Fonds fiduciaire est créé par la Banque mondiale et des contributions externes sont recherchées, en particulier pour couvrir le coût de l’opération pour les bailleurs de fonds multilatéraux autres que FMI, dont certains, comme la Banque africaine de développement, sont dans une situation délicate. Les engagements de financement au titre du Fonds fiduciaire s’élèvent aujourd’hui à plus de 2,5 milliards de dollars, les versements effectifs étant de l’ordre du milliard de dollars.

L’endettement tolérable

Les caractéristiques de l’endettement des pays très endettés à faibles revenus ont été analysées dans les Tableaux de la dette 1994-1995.

Le ratio du service de la dette rapportée aux exportations s’élevait en moyenne à 45 % (mais atteignait 323 % dans le cas du Nicaragua). Les versements réels restaient cependant très inférieurs au service théorique de la dette (environ 40 % de celui-ci), ce qui était donc significatif d’une insolvabilité réelle, entraînant une accumulation d’arriérés considérables. Le ratio de la dette rapportée aux exportations des pays très endettés à faibles revenus variait de 227 % pour le Kenya à plus de 1000 % pour la Guinée-Bissau, Sao Tome et Principe, le Mozambique, le Nicaragua, le Soudan et la Somalie.

Ces analyses préfiguraient l’analyse de l’endettement tolérable, qui sera un élément de base de l’éligibilité d’un pays à l’initiative PPTE. Cette analyse est effectuée sur la base de ratios considérés comme empiriquement significatifs des capacités de remboursement de la dette : valeur actualisée de la dette rapportée aux exportations et valeur actualisée du service de la dette rapportée aux exportations, complétée ultérieurement par la prise en compte du ratio de la dette rapportée aux recettes budgétaires, pour les pays jugés très ouverts sur l’extérieur.

Ces ratios, apparemment objectifs, sont toutefois calculés sur la base de scénarios macro-économiques à long terme, conformes à l’orthodoxie, qui supposent un impact largement positif des politiques suivies par les Etats concernés sur la croissance et sur la balance des paiements. Ils supposent également des apports continus de ressources concessionnelles sur une longue période.

Ces scénarios ont inévitablement conduit à des conclusions exagérément optimistes. Ainsi, l’analyse de l’endettement tolérable, effectuée en janvier 1996 et citée dans le rapport sur le financement du développement mondial de 1997, concluait à ne considérer la dette comme intolérable que dans huit pays ( ), alors que le même rapport de la Banque mondiale soulignait l’importance des chocs externes et notamment de la chute des cours des matières premières.

L’hypothèse d’apports massifs de ressources concessionnelles est lui-même à rapprocher des éléments sur la réduction tendancielle de l’aide publique au développement détaillés dans les Tableaux de la dette de 1996, qui indiquent que celle-ci a atteint son point le plus bas, soit 0,29 %, en pourcentage du PIB des pays de l’OCDE.

Ces contradictions, alors même que la question du désendettement des pays pauvres était perçue comme réelle et urgente, ont conduit à justifier le traitement de la dette, non par l’analyse de l’endettement tolérable proprement dite, mais par des considérations confuses sur le fardeau ou la menace ("Debt overhang") de la dette, qui est supposé hypothéquer les perspectives de développement en décourageant les réformes et l’investissement privé à moyen terme.

L’initiative PPTE initiale

L’initiative PPTE apparaît enfin au Sommet du G7 à Lyon et est officialisée par le FMI et la Banque mondiale en septembre 1996.

Sa durée de vie est alors supposée limitée à deux ans, éventuellement extensible. La date limite a été reportée à fin 2000 en septembre 1998.

La notion de pays pauvres très endettés reflète le caractère quelque peu arbitraire, ou ésotérique ( ), du champ d’application de ces mesures : les bénéficiaires potentiels ne sont qu’une partie des pays à faibles revenus très endettés ( ), auxquels se sont ajoutés, probablement sous la pression de la France, des pays très endettés à revenus moyens (Cameroun, Congo et Sénégal ( )) et des pays modérément endettés (Bénin, Burkina Faso, Tchad, Togo) de la Zone franc, ainsi que l’Angola, soit en pratique un total de quarante pays.

La liste initiale des pays pauvres très endettés comprenait 41 pays, mais le Nigeria a toutefois été systématiquement traité à part, car n’étant pas un pays éligible à l’IDA seule et n’ayant jamais bénéficié de rééchelonnements en Club de Paris ( ).

L’initiative initiale met en place des mécanismes complexes, selon un processus long et contraignant.

Pendant une première phase, en principe d’une durée de trois ans, le pays candidat aux bénéfices de l’initiative doit faire la preuve de sa capacité de bonne gestion macro-économique, dans le cadre de programmes soutenus par le FMI et la Banque mondiale.

Certains pays en situation de conflits semblent ainsi figurer dans la liste de manière purement formelle, tant est faible la probabilité de satisfaire à cette condition.

Pendant la dernière année de cette première phase, l’élaboration d’un cadre macro-économique prévisionnel et une analyse de l’endettement tolérable, après application des termes de Naples, conduisent à une décision sur la nécessité éventuelle de mesures complémentaires. Celles-ci ne sont toutefois mises en œuvre à l’issue d’une période probatoire, d’une durée également fixée en principe à trois ans jusqu’au "point d’achèvement", date à laquelle le pays peut enfin bénéficier des allègements de dette, après mise à jour de l’analyse de son endettement tolérable. Le Club de Paris peut par ailleurs accorder un traitement à des conditions améliorées, pouvant impliquer une réduction de 80 % en valeur actualisée.

Le terme de "point de décision" est donc quelque peu trompeur, la véritable décision n’intervenant qu’au point d’achèvement, et les chiffres cités ne sont souvent que ceux d’un impact potentiel, à l’issue de la deuxième phase. La réalité est donc très en deçà des effets d’annonce.

L’initiative a connu d’abord un démarrage rapide, mais pour quelques pays déjà sélectionnés, comme l’Ouganda, qui atteint son point de décision dès avril 1998 et qui atteindra son point d’achèvement seulement un an plus tard, à titre exceptionnel.

Ces mesures conduisent donc à des résultats décevants en 1997, 1998 et 1999. Le rapport du Comité du développement de septembre 1998 comporte le titre significatif de "programme inachevé" ("The unfinished agenda"). Cette situation a été dénoncée par de nombreuses associations. Elle a été analysée en détail par les services de la Banque mondiale début 1999, à l’occasion de diverses réunions de consultations, en février et mars 1999, et du recueil des observations d’un grand nombre d’ONG, auquel un rapport conjoint du FMI et de la Banque mondiale d’avril 1999 fait une très large place, de manière probablement inédite pour ces institutions.

Deux pays seulement avaient alors atteint leur point d’achèvement, l’Ouganda, en avril 1998, et la Bolivie, en septembre 1998. L’allègement de la dette de ces deux pays s’élevait à 795 millions de dollars en valeur actualisée et à 1,41 milliard de dollars en valeur nominale.

Cinq autres pays avaient atteint le point de décision : Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Guyana, Mali et Mozambique, correspondant à une possibilité d’allègement de 2,3 milliards de dollars en valeur actualisée et 4,65 milliards de dollars en valeur nominale, à comparer à un encours de la dette des PPTE de près de 200 milliards de dollars à fin 1993.

"Deeper, broader and faster" : trois ans après, l’inévitable réforme

Il est donc apparu nécessaire de réformer le mécanisme et de passer à une nouvelle étape : l’initiative PPTE renforcée, proposée au cours de l’année 1999, en particulier au Sommet du G7 de Cologne, en juin 1999, et officialisée par le FMI et la Banque mondiale fin septembre 1999.

La modification des ratios permet un élargissement des mesures, en termes d’ampleur des réductions de dettes, pour un pays déterminé, et de nombre de pays potentiellement bénéficiaires, la période entre "point de décision" et "point d’achèvement" (qui est la véritable date de décision d’allègement de la dette ...) est susceptible d’être réduite, des mesures intérimaires sont encouragées dès le "point de décision".

La révision de l’initiative a également été accompagnée d’une nouvelle amélioration des modalités de traitement de la dette en Club de Paris, les termes de Cologne permettant une réduction pouvant atteindre 90 % en valeur actualisée.

Le passage à l’initiative renforcée est aussi l’occasion de redorer le blason de l’ajustement structurel, qui disparaît du vocabulaire et subit des inflexions de fond, avec la prise en compte explicite de la lutte contre la pauvreté. Le Document-cadre de politique économique est remplacé par le Cadre (ou Document) stratégique de lutte contre la pauvreté, dont une version provisoire doit être présentée avant le point de décision et une version complète, élaborée après une large consultation, avant le point d’achèvement. La Facilité d’ajustement structurel renforcée du FMI devient la Facilité pour la croissance et la réduction de la pauvreté, les Prêts d’ajustement structurel de la Banque mondiale deviennent les Prêts de soutien à la réduction de la pauvreté.

Ainsi la réduction de la pauvreté et des inégalités à l’échelle internationale n’est plus considérés comme le résultat automatique des politiques de stabilisation et de libéralisation. Des analyses détaillées de la nature et des facteurs déterminants de la pauvreté sont encouragées.

La mise en avant de la lutte contre la pauvreté, le caractère supposé ouvert et participatif du processus d’élaboration des Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté répondent aux nombreuses critiques des programmes d’ajustements structurels.

Il est peut-être encore trop tôt pour évaluer la portée de cette évolution, pour la Banque mondiale et pour le FMI : reste-elle formelle ou marginale, comme on pourrait le craindre ? Se limite-t-elle à l’addition de nouvelles conditionnalités sociales ou traduit-elle un changement profond de logique ?

La mise en œuvre de l’initiative renforcée au cours de l’année 2000 est marquée par ailleurs par une volonté d’accélération, au moins en termes d’accès au point de décision, avec la fixation d’un objectif d’atteinte du point de décision pour au moins 20 pays avant la fin de l’année, objectif qui sera dépassé, avec 22 bénéficiaires potentiels (sur 41 pays actuellement considérés comme PPTE) approuvés en fin d’année 2000.

Un impact limité, malgré le renforcement de l’initiative

On semble assister à un certain essoufflement de l’initiative après l’effort de fin 2000. En mai 2001, les seuls bénéficiaires potentiels sont toujours les 22 pays ayant atteint leur point de décision en 2000.

La pleine application des mesures n’interviendra toutefois qu’aux points d’achèvement, à des dates variables, du premier semestre de 2001 (comme pour l’Ouganda, premier pays à avoir atteint le point d’achèvement au titre de l’initiative renforcée, ou pour le Mozambique, qui étaient déjà parmi les rares bénéficiaires de l’initiative initiale) à fin 2005 dans la meilleure hypothèse, pour certains pays, tels que la République démocratique du Congo.

Il est probable aujourd’hui que l’impact de l’initiative n’ira pas au delà de l’effet escompté sur ces 22 pays et aucune réflexion ne semble avoir été engagée sur l’élargissement de la liste des pays éligibles. Aucun élément nouveau n’a été apporté, par exemple, par la Conférence sur les PMA tenue en mai 2001.

L’impact de l’initiative PPTE restera donc modeste, puisqu’il ne correspondra qu’à l’annulation différée d’une partie (déterminée par l’appréciation du degré d’endettement tolérable) de la dette d’une partie des PPTE, dont l’encours n’est que d’environ 10 % de l’encours total de la dette des pays en développement.

Selon les données disponibles en avril 2001, la réduction de dette escomptée pour les 22 pays s’élevait à 20,3 millions de dollars en valeur actualisée et à 33,6 millions de dollars en valeur nominale, correspondant à la moitié environ de leur encours.

La réduction maximale escomptée, si d’autres PPTE étaient retenus, s’élèverait à 28,6 millions de dollars en valeur actualisée.

Limitée dans son impact global, l’initiative PPTE résoudra-t-elle le problème de la dette des pays bénéficiaires ? Rien n’est moins sûr.

Pour les pays bénéficiaires, les hypothèses optimistes de croissance du PIB et des exportations prises en compte dans le calcul du degré d’endettement tolérable, dignes de pays d’Asie du Sud-Est avant la crise, risquent de se heurter aux réalités du marché mondial et des structures économiques des pays concernés et de rendre insuffisants les allègements envisagés.

A titre d’exemple, le document d’analyse du cas du Cameroun par le FMI et la Banque mondiale, daté de mai 2000, prend en compte une croissance moyenne du PIB et des exportations de 6,2 % par an sur une période de 20 ans. Le document d’analyse du cas du Burkina Faso, daté de juin 2000, prend en compte une croissance moyenne du PIB de 6 % sur la même période et une croissance des exportations de 7,6 % par an de 2000 à 2007, puis de 5 % par an. Peu après, le rapport des deux institutions sur la mise en œuvre de l’initiative, de septembre 2000, soulignait le recul des prix de nombreuses matières premières et la hausse des prix des produits pétroliers, ayant entraîné des pertes majeures en 1999 et 2000 pour la moitié environ des PPTE.

Le rapport sur le financement du développement mondial 2001 reconnaît la baisse des prix des matières premières comme un risque majeur d’échec de l’initiative, aux côtés de la hausse des produits pétroliers.

Un rapport du Comité du développement d’avril 2001 porte un titre significatif : "le défi du maintien d’une dette supportable à long terme". Il reconnaît que l’initiative PPTE ne garantit pas la disparition de la question de la dette dans les pays bénéficiaires, en soulignant la vulnérabilité de ces pays aux chocs extérieurs.

Plusieurs PPTE ne sont pas susceptibles de bénéficier rapidement de l’initiative du fait de leur situation politique ou de conflit, ou de l’existence d’arriérés envers le FMI ou la Banque mondiale, par exemple le Soudan (encours de 17 milliards de dollars à fin 1999) et la République démocratique du Congo (encours de 12 milliards de dollars à fin 1999. L’engagement de réflexions sur l’assistance aux pays en situation post-conflits est peut-être l’indice d’une évolution. Mais ces réflexions se refusent pour le moment à considérer le développement des conflits en Afrique comme une conséquence de politiques économiques inadéquates et non comme un facteur exogène dans un monde de pure rationalité économique.

De nombreux autres pays pauvres sont exclus de l’initiative. Certains pays passés récemment dans la catégorie des pays très endettés à faibles revenus restent ainsi exclus de la liste des PPTE, toujours basée sur des données de fin 1993 : ainsi l’Indonésie (encours de 150 milliards de dollars à fin 1998), le Pakistan (encours de 32 milliards de dollars à fin 1998), et bien entendu le Nigeria (encours de 30 milliards de dollars à fin 1998), qui a constitué dès l’origine un cas litigieux.

Certains pays très pauvres sont exclus de l’initiative en raison de la faiblesse relative de leur endettement, ce qui peut être considéré comme inéquitable, particulièrement si l’on considère que le maintien d’un faible niveau d’endettement est pour certains de ces pays le fruit d’une gestion avisée.

Le Haut Conseil de la coopération internationale (HCCI) suggère à ce sujet de faire bénéficier de l’initiative l’ensemble des PMA et d’abandonner les critères de "soutenabilité" de la dette.

La responsabilité des citoyens

Face à cette situation, la responsabilité des citoyens des pays développés, soucieux de solidarité internationale, est considérable et les tâches à mener, directement ou par le biais de la représentation nationale, sont nombreuses.

Les analyses des organisations de solidarité internationale et les campagnes menées par celles-ci avaient joué un grand rôle dans le renforcement de l’initiative PPTE en 1999.

Il s’agit maintenant d’analyser le contenu réel des mesures prises au titre de l’initiative renforcée, sans se laisser abuser par les effets d’annonce et les changements de vocabulaire, de veiller à leur mise en œuvre effective et à la bonne utilisation des marges de manœuvre dégagées, tout en évitant l’ingérence, de mesurer leur impact sur les pays concernés et sur les populations les plus défavorisées, d’établir ou de maintenir des liens avec les organisations représentatives des bénéficiaires.

Il est également indispensable de montrer les limites de cette initiative face à l’ampleur des besoins des pays du sud, de poursuivre les demandes d’accélération et d’élargissement des mesures de traitement de la dette, d’en vérifier l’additionnalité par rapport à l’aide au développement, ce qui suppose transparence et objectivité dans la présentation des budgets, d’exiger l’accroissement et l’amélioration de l’aide internationale, indispensables à l’éradication de la pauvreté et au développement durable.

Il importera, à cette occasion, de recentrer le débat sur la dette et le financement du développement, en rappelant la responsabilité du Nord dans l’origine du surendettement et dans les réponses inadéquates données à la crise de la dette pendant plus de deux décennies.

Une première lecture des documents produits au titre de l’initiative PPTE ou de programmes d’ajustements structurels, selon leurs nouvelles dénominations (Cadres stratégique de lutte contre la pauvreté, Facilités pour la croissance et la réduction de la pauvreté, Prêts de soutien à la réduction de la pauvreté, lettres d’intention et mémorandums de politique économique) donne à penser que certaines évolutions, encourageantes pour la Banque mondiale, telles que le souci d’analyser la nature et les éléments déterminants de la pauvreté ou de mettre en évidence des dépenses contribuant à la réduction de la pauvreté dans les budgets nationaux, ne sont guère significatives pour le FMI.

Certaines ONG ont relevé de graves dysfonctionnements dans l’élaboration des Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté et un décalage majeur entre discours et réalité : rédaction par les représentants des institutions financières internationales, consultation sommaire de la "société civile", selon une définition et une représentativité parfois discutables, contribution souvent limitée à l’analyse de la pauvreté, sans discussion des politiques économiques, implication insuffisante des parlements nationaux.

La surveillance du volet français de l’initiative PPTE

Il s’agit plus particulièrement pour les citoyens et organisations de solidarité internationale de notre pays d’exercer une surveillance particulière du volet additionnel français à l’initiative PPTE. Un observatoire de la mise en œuvre de l’initiative, auquel collaborerait le HCCI, est d’ailleurs mentionné dans le rapport de la commission n° 1 du HCCI transmis au Premier Ministre, sous le titre "pour une coopération adaptée aux besoins des PMA".

Le volet français de l’initiative PPTE, encore à ses premiers balbutiements, ne semble pas encore avoir été notifié officiellement aux pays concerné, sauf au Cameroun, en mai dernier, et peut-être au Mozambique. Les détails de sa mise en œuvre ont été longuement élaborés dans un cadre impliquant le Ministère des affaires étrangères, le Ministère de l’économie et des finances et l’AFD, faisant ressurgir les conflits habituels lorsqu’il s’agit de l’aide française, et les principes et modalités de préparation et de mise en œuvre des contrats de désendettement et de développement n’ont été officialisé que le 23 avril 2001, sans toutefois clarifier tous les aspects de l’opération.

Ce volet présente la particularité notable ne pas constituer une véritable annulation de dette, contrairement à de véritables annulations, dont la plus récente a été celle de la dette commerciale rééchelonnable en Club de Paris annoncée lors de la Conférence franco-africaine de Yaoundé en janvier 2001.

Il ne concernerait plus que les créances d’aide publique de 19 pays, répartis en deux groupes : dix pays dont les encours sont inférieurs à 50 millions d’euros, dont cinq situés hors de la Zone de solidarité prioritaire, auxquels seront appliqués des contrats de désendettement et de développement "allégés", privilégiant le cofinancement d’opérations engagées par d’autres bailleurs de fonds ; neuf pays dont les encours sont supérieurs à 50 millions d’euros, qui feront l’objet de contrats de désendettement et de développement normaux.

Le refinancement par dons des échéances maintient l’endettement. Il exige le remboursement préalable des échéances dues. Par le jeu de la mise au point des contrats successifs et de leurs tranches annuelles, il donne lieu à un processus continu de négociation, ce que l’initiative PPTE voulait éviter. Il peut être interrompu à tout moment, en cours d’exécution d’un Contrat de désendettement et de développement tri-annuel ou à l’occasion de sa renégociation, pour les raisons les plus diverses, y compris politiques.

L’exemple de l’Ouganda, bon élève des institutions de Bretton Woods, premier pays à avoir atteint le point d’achèvement au titre de l’initiative initiale, est significatif. Alors que ce pays a atteint le point d’achèvement au titre de l’initiative renforcée en septembre 2000, la mise en place du Contrat de désendettement et de développement n’a pas été jugée politiquement opportune par la France en raison de l’engagement de l’Ouganda dans les conflits en République démocratique du Congo.

Le mécanisme mis en place est complexe, à l’image de l’aide française, ce qui fait déjà douter de sa pérennité.

Les contrats de désendettement et de développement doivent ainsi s’intégrer non seulement dans les cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté, mais aussi dans les "documents de stratégie pays" de l’aide française, qui expriment souvent les points de vue d’ambassadeurs dont la lutte contre la pauvreté n’est pas toujours la priorité.

L’instruction des opérations, qui est supposée associer la "société civile", est réalisée localement par l’AFD et par les services de coopération des ambassades. La préparation est suivie par un groupe de travail où cohabitent la DGCID, la Direction du Trésor et l’AFD. Ces trois institutions négocient les contrats à l’occasion de missions tripartites.

Les montants annuels à refinancer sont considérables pour la Côte d’Ivoire, le Cameroun et, dans une moindre mesure, pour le Congo. Ainsi, près de 800 millions de francs, correspondant à une fraction significative du budget national, pourraient être refinancés dès 2002 au Cameroun.

Le mécanisme implique ainsi de fort risques d’ingérence, pouvant susciter des réactions négatives des gouvernements, ou, au contraire, devant les difficultés de l’exercice d’identification de projets pour de tels montants, de réduction à une aide budgétaire classique.

Au delà de son bon déroulement et de sa conformité aux objectifs affichés, l’additionnalité de l’opération semble être l’un des principaux éléments à surveiller, lors de la préparation, puis de la discussion des budgets de l’aide au développement.

Il existe un fort risque, particulièrement dans la conjoncture actuelle de restrictions budgétaires, de financement, au moins partiel, du volet français de l’initiative PPTE par réduction des budgets d’aide habituels, malgré les engagements pris au niveau international. Le cas du Cameroun ne pourra passer inaperçu et constituera un premier test de la volonté de transparence du gouvernement.

Pour certains des pays concernés, qui ne sont pas des PMA, comme le Congo, le Cameroun et la Côte d’Ivoire, les modalités d’intervention de l’aide française risquent par ailleurs de changer, par substitution de subventions aux prêts actuellement accordés par l’AFD à ces pays, alors que le budget consacré aux dons de l’AFD, mis en place dans les PMA après la conférence de La Baule, stagne depuis plusieurs années : il est passé de 2,25 milliards de francs en 1990 à 955 millions de francs en 1996, pour se stabiliser ensuite un peu au dessus de 1 milliard de francs, ce qui correspond à une baisse encore plus substantielle en termes réels.

A budget d’aide supposé égal, le volume des projets financé par des subventions sera inévitablement réduit. La disparition du risque induit une moindre responsabilisation des bailleurs de fonds et des bénéficiaires, qui risque d’entraîner une baisse de la qualité des projets.

Conclusion

La polarisation actuelle du débat sur la dette et le financement du développement sur la seule initiative PPTE fait temporairement obstacle à l’identification de nouvelles avancées.

Une nouvelle étape ne manquera pas d’apparaître comme inéluctable, dès lors qu’aura été tiré un bilan objectif et complet de l’initiative PPTE, replacé dans le cadre d’ensemble de la dette des pays du sud et des besoins de financement d’un développement durable et socialement équitable à l’échelle mondiale.

Celle-ci devra probablement rompre avec l’orthodoxie des institutions financières internationales, pour faire face, par exemple, à la situation de pays en crise.

Les travaux d’évaluation et les campagnes d’information des organisations de solidarité internationales restera un élément déterminant des progrès à accomplir.

Frédéric Morteau (AITEC)

Sources
Cette note est basée sur une relecture des tableaux de la dette (World Debt Tables) et des rapports sur le financement du développement mondial (Global Development Finance), édités par la Banque mondiale, des rapports annuels du FMI, ainsi que de divers documents du FMI et de la Banque mondiale, en particulier les rapports du Comité du développement, complétés par quelques documents de sources françaises.