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Glossaire

Publié par , le 26 novembre 2007.





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Entreprise publique

L’expression "entreprise publique" est généralement utilisée pour définir le régime de propriété du fournisseur de service. Au niveau européen, le traité prévoit une stricte neutralité. Le fait que les fournisseurs de services d’intérêt général soient publics ou privés n’a pas d’importance dans le droit communautaire ; ils jouissent de droits identiques et sont soumis aux mêmes obligations.

Libéralisation

La libéralisation est un processus progressif (et non un état de fait) qui consiste à introduire de la concurrence dans des situations ou secteurs marqués par l’existence de situations de monopole ou de droits exclusifs ou spéciaux, accordés à des opérateurs aujourd’hui qualifiés « historiques ». Elle est distincte d’éventuels processus de « privatisation » (cf. ci-dessous) : on peut mener l’un sans l’autre (libéralisation tout en maintenant la propriété publique sur l’opérateur historique, ou au contraire privatisation sans libéralisation, donc avec maintien du monopole) ; on peut aussi mener les 2 processus de manière successive (dans beaucoup de cas, l’ouverture à la concurrence a été suivie d’un changement de statut de l’opérateur historique, pouvant aller jusqu’à la privatisation) ; on peut aussi mener les 2 processus de front.

Dans le domaine des SIEG, l’Union européenne conduit depuis l’Acte unique de 1986 des politiques sectorielles de libéralisation fondées sur deux objectifs convergents : d’une part, contruire le marché intérieur, ce qui suppose de faire disparaître tous les obstacles aux échanges, en particulier les formes de monopole ou de droits exclusifs, nationaux ou locaux ; d’autre part, inciter à une meilleure efficacité des secteurs souvent protégés par ces situations de monopole.

Pour autant, la libéralisation, qui prend la forme d’une « déréglementation », s’accompagne d’une « re-réglementation », ainsi que de dispositifs d’accompagnement (en particulier obligations de service public ou de service universel).

Obligations de service public

L’expression "obligations de service public" est utilisée dans le Livre blanc. Elle désigne les obligations spécifiques imposées par les autorités publiques à un fournisseur de service afin de garantir la réalisation de certains objectifs d’intérêt public, par exemple dans le secteur du transport aérien, ferroviaire ou routier et dans le domaine de l’énergie. Ces obligations peuvent être imposées au niveau communautaire, national ou régional.

Privatisation

La « privatisation » peut avoir plusieurs sens : elle peut consister à déléguer la gestion d’une activité à une entreprise privée en lieu et place d’un opérateur public, tout en maintenant l’appropriation publique des infrastructures (ce qui relève d’une privatisation de la gestion) ; elle peut aussi consister à vendre la propriété d’un opérateur jusque là public, y compris les infrastructures. C’est ce dernier aspect que nous proposons de retenir sous le vocable « privatisation ».

En la matière, les institutions européennes sont « neutres », conformément à l’article 295 du traité : « Le présent traité ne préjuge en rien le régime de propriété dans les Etats membres ».

En fait, des interrogations existent quant à la mise en œuvre de ce principe de neutralité, en particulier lorsque les règles et normes européennes exigent que le comportement des entreprises publiques soit identique à celui des entreprises privées, que les autorités publiques « actionnaires » doivent avoir un comportement d’actionnaire privé ou qu’elles mettent la priorité sur la réduction des déficits publics et des aides d’Etat, etc.

Réglementation-Déréglementation-Reréglementation

La « réglementation » (regulation en anglais) est l’ensemble des dispositifs définis par des lois, décrets, règlements ou autres actes juridiques, qui définissent les règles d’organisation d’un secteur ou d’une activité. On appelle souvent « déréglementation » le fait de conduire des processus de libéralisation, alors que ces processus consistent non à faire disparaître les règles, mais à changer le contenu des règles antérieures pour les remplacer par de nouvelles règles (souvent au moins aussi nombreuses, complexes et contraignantes que les précédentes) : il faudrait donc parler de processus de « déréglementation-reréglementation ».

Régulation-Dérégulation-Rerégulation

La « régulation » (reglementation en anglais) – ou plus précisément un « système de régulation » peut se définir théoriquement comme l’ensemble des modes d’ajustements permanents d’une pluralité d’actions et de leurs effets, permettant d’assurer l’équilibre dynamique de systèmes instables. Si des systèmes complexes, composés d’une multiplicité d’acteurs, dont les besoins et intérêts s’entre-choquent ou s’opposent, étaient laissés à eux-mêmes, leur évolution spontanée conduirait tôt ou tard à leur éclatement, leur explosion ou leur implosion. Le besoin de régulation naît de la nécessité d’éviter ces menaces d’instabilité, de déstabilisation et d’éclatement, en mettant en place des normes, des mécanismes, des institutions susceptibles d’assurer une évolution dynamique du système.

On appelle souvent « dérégulation » le fait de conduire des processus de libéralisation, alors que ces processus consistent non à faire disparaître tout mode de régulation, mais à changer le contenu pour mettre en œuvre de nouveaux modes : il faudrait donc parler de « dérégulation-rerégulation ».

Un « système de régulation » recouvre à la fois les normes et règles qui s’imposent (ou sont imposées par des lois ou règlements) à tous les acteurs, ainsi que leur application par tous les acteurs concernés, en particulier les opérateurs qui en sont chargés ; le « contrôle » de leur exécution et de leur respect, ainsi que les éventuelles sanctions ; mais aussi les nécessaires adaptations au fur et à mesure : s’il y a « régulation », c’est parce que les normes et règles ne peuvent tout prévoir, doivent être interprétées et sont remises en cause - en adaptation perpétuelle, en fonction des situations et des objectifs.

Responsabilité publique et subsidiarité

Chaque autorité publique, à chaque niveau territorial (local, régional, national, européen), doit assurer sa responsabilité de définir ce qui relève du service d’intérêt général dans son aire de compétence.

Cette responsabilité implique de définir clairement et d’actualiser régulièrement, dans la transparence et la proportionnalité, les missions de service public et de décider de leur mise en oeuvre soit par l’autorité publique elle-même, soit en en chargeant un organisme ou une entreprise, publique, privée ou mixte, d’économie sociale et coopérative ou associative.

Cette démarche implique de réexaminer, au cas par cas, dans chaque secteur et à chaque niveau, en fonction des mutations technologiques et économiques, et des évolutions de la demande sociale, le meilleur rapport à établir entre missions d’intérêt général et concurrence, afin de susciter un dépassement de l’opposition traditionnelle qui puisse conjuguer leurs mérites respectifs, de les articuler de manière évolutive, les unes comme l’autre n’étant pas des finalités, mais deux moyens complémentaires d’avancer vers la réalisation des objectifs de l’Union.
Cette démarche repose sur la mise en œuvre d’un principe consacré par l’intégration européenne : le principe de subsidiarité. Ce principe est souvent faussement présenté comme donnant dans chaque circonstance la priorité aux échelons locaux. Certains prétendent ainsi que la définition et l’organisation des services publics dans l’Union européenne relèveraient pour l’essentiel des Etats ou des autorités infra-nationales. En fait, l’article 5 du traité précise que c’est au cas par cas qu’il convient d’apprécier si tel objectif doit relever de tel échelon et ceci dans un souci d’efficacité.

Une bonne application du principe de subsidiarité doit consister à ce que l’autorité territoriale (locale, régionale, nationale, européenne) la plus efficace ait la compétence de définir les objectifs de développement et de qualité des services pour son aire de responsabilité, ainsi que la forme de prestation des services et de leurs financements (entreprises communales, entreprises publiques ou mixtes, entreprises privées).

Cette démarche conduit à donner des responsabilités importantes aux collectivités territoriales, car elles sont mieux à même que quiconque de tenir compte du contexte local. Elle conduit aussi à examiner la mise en place dans certains domaines de véritables services européens d’intérêt général, en coopération avec les services nationaux et infra-nationaux, pour édifier le territoire européen, promouvoir la cohésion sociale et territoriale au niveau de l’Union, développer les réseaux transeuropéens (contrôle aérien, poste, chemins de fer, transports terrestres, etc.), par exemple par une péréquation européenne du prix du timbre-poste.

Services d’intérêt général

L’expression "services d’intérêt général" ne se trouve pas dans le traité lui-même. Elle découle dans la pratique communautaire de l’expression "service d’intérêt économique général" qui est, elle, utilisée dans le traité. Elle a un sens plus large que l’expression précitée et couvre les services marchands et non marchands que les autorités publiques considèrent comme étant d’intérêt général et soumettent à des obligations spécifiques de service public.

Services d’intérêt économique général

L’expression "services d’intérêt économique général" est utilisée aux articles 16 et 86, paragraphe 2, du traité. Elle n’est pas définie dans le traité ou dans le droit dérivé. Cependant, dans la pratique communautaire, on s’accorde généralement à considérer qu’elle se réfère aux services de nature économique que les États membres ou la Communauté soumettent à des obligations spécifiques de service public en vertu d’un critère d’intérêt général. La notion de services d’intérêt économique général couvre donc plus particulièrement certains services fournis par les grandes industries de réseau comme le transport, les services postaux, l’énergie et les communications. Toutefois, l’expression s’étend également aux autres activités économiques soumises elles aussi à des obligations de service public.

Comme le Livre vert, le présent Livre blanc se concentre principalement, mais pas exclusivement, sur les questions liées aux "services d’intérêt économique général", puisque le traité lui-même est axé essentiellement sur les activités économiques. L’expression "services d’intérêt général" est utilisée dans le Livre blanc uniquement lorsque le texte fait également référence aux services non économiques ou lorsqu’il n’est pas nécessaire de préciser la nature économique ou non économique des services concernés.

Service public

Il convient de souligner que les termes "service d’intérêt général" et "service d’intérêt économique général" ne doivent pas être confondus avec l’expression "service public", qui est moins précise. Celle-ci peut avoir différentes significations et être ainsi source de confusion. Elle peut se rapporter au fait qu’un service est offert au grand public ou qu’un rôle particulier lui a été attribué dans l’intérêt public, ou encore se référer au régime de propriété ou au statut de l’organisme qui fournit le service en question. Elle n’est dès lors pas utilisée dans le Livre blanc. Il y a souvent confusion entre les termes "service public" et "secteur public". Le "secteur public" englobe toutes les administrations publiques ainsi que toutes les entreprises contrôlées par les autorités publiques.